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Sentencia No. C-178/96

 

Ref.: Expediente No. D-974

 

Magistrado Ponente:

Dr. ANTONIO BARRERA CARBONELL 

 

Santafé de Bogotá, D.C. 29 de abril de mil novecientos noventa y seis (1996).

 

 (...)

 

3. Planteamiento del problema.

 

Atendiendo el contenido de la demanda se pueden reducir a dos los cargos específicos de inconstitucionalidad contra las normas acusadas: el primero, por la violación del principio de unidad de materia (C.P.), porque los apartes acusados de los artículos 8 y 58 de la ley 80, al regular aspectos de carácter disciplinario, incorporaron a dichos textos un asunto que no tiene relación con la materia contractual y, el segundo, por el presunto desconocimiento del art. 352 que reservó a la Ley Orgánica de Presupuesto la facultad de regular la capacidad para contratar de los organismos y entidades estatales, no siendo posible en consecuencia, que una ley ordinaria, dictada con fundamento en el aparte final del art. 150, pudiera reglar este tópico. 

 

4.2. La regulación de aspectos disciplinarios y el estatuto de contratación.

 

La ley 80 no regula procedimientos disciplinarios que sirvan de instrumento para la aplicación de sanciones de esta naturaleza; no obstante, alude a temas o cuestiones disciplinarias, no propiamente con el propósito de establecer reglas prolijas y acabadas de orden sustancial, sino que recoge instituciones disciplinarias, como la destitución, para configurar a partir de ella una causal de inhabilidad (art. 8, literal d), o bien establece la sanción de destitución, como resultado de la responsabilidad disciplinaria, cuando se trate de acciones u omisiones que se les impute en relación con la actuación contractual (art. 58-2), en concordancia con el correspondiente estatuto disciplinario. Además, reconoce como forma de sanción, en caso de declaratoria de responsabilidad civil o penal y sin perjuicio de las sanciones disciplinarias, la inhabilidad de los servidores públicos para ejercer cargos públicos y contratar con las entidades estatales por el término de 10 años, contados a partir de la respectiva sentencia condenatoria civil o penal.

 

Advierte la Corte que las inhabilidades e incompatibilidades para contratar con las entidades estatales no constituyen propiamente una materia disciplinaria. Dado que ellas inciden directamente en la capacidad de los sujetos privados para contratar, su regulación indudablemente corresponde al estatuto contractual, así aquéllas pueden estructurarse apartir de sanciones disciplinarias.

 

Las inhabilidades e incompatibilidades son parte necesaria y obligada de un régimen de contratación, pues ellas aluden a una materia que es específica y consustancial de éste, como es la atinente a la regulación de las incapacidades de los sujetos privados que intervienen en la regulación contractual. Por lo tanto, contrario a lo que expresa la demanda, no se vulnera el principio de la unidad de materia cuando el legislador alude en alguna forma al tema disciplinario para construir las causales de inhabilidad o de incompatibilidad en que pueden estar incursos los contratistas del Estado.  

 

4.3. La capacidad para contratar.

 

La capacidad es la aptitud y la posibilidad de intervenir como sujeto activo o pasivo de relaciones jurídicas. Dicha capacidad, comprende tanto el poder para ser titular de derechos y obligaciones e igualmente la facultad de actuación o ejercicio para hacer reales y efectivos dichos derechos. Una especie concreta de aquélla la constituye la capacidad para contratar.

 

La ley 80 de 1993 reguló tanto la capacidad de los sujetos públicos como la capacidad o competencia de los sujetos privados que intervienen en las relaciones jurídicas a que dan lugar los contratos estatales. En tal virtud, estableció que están habilitadas para celebrar contratos con las entidades estatales las personas consideradas legalmente capaces en las disposiciones vigentes (art. 6o.). Por consiguiente, no pueden acordar contratos con las entidades estatales las personas incapaces, las cuales, según el régimen de la contratación estatal, son quienes se catalogan como tales conforme a la ley civil o comercial u otros estatutos, e igualmente las que están incursas en causales de inhabilidad o de incompatibilidad.

 

Con respecto a la capacidad o competencia de los sujetos públicos, la referida ley señaló cuales eran las entidades estatales, con personería jurídica, y los organismos o dependencias del Estado a los cuales se autoriza para celebrar contratos, obviamente en este último caso con referencia al respectivo sujeto de imputación jurídica (Nación, Departamento, Municipio, Distrito etc.), asi como los órganos que tienen la representación para los mismos fines (arts. 2 numeral 1o. y 11).      

 

La competencia y la capacidad de los sujetos públicos y privados para celebrar contratos es una materia propia y de obligada regulación dentro de un estatuto de contratación estatal, porque tales materias atañen a las calidades o atributos específicos que deben tener dichos sujetos, con el fin de que puedan ser titulares y hacer efectivos los derechos y obligaciones que emanan de la relación contractual.

 

Según el inciso final del art. 150 de la Constitución, "Compete al Congreso expedir el estatuto general de la contratación de la administración pública y en especial de la administración nacional". Por su parte el art. 352  de la misma obra expresa lo siguiente: "Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, asi como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar".  (Subraya la Corte).

 

La coexistencia en la Constitución de dos disposiciones que autorizan al legislador para regular lo relativo a la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar, con diferente jerarquía normativa, pues una alude a la ley ordinaria y otra a la ley orgánica, hace necesaria la siguiente precisión:

 

La referencia de la norma del art. 352, con respecto a la regulación que debe contener la Ley Orgánica de Presupuesto, en cuanto a la "capacidad" para contratar de los organismos y entidades estatales, tiene su razón de ser en la circunstancia de que la celebración y ejecución de contratos necesariamente implica el ejercicio de competencias relativas a la ordenación del gasto. Por lo tanto, se requiere que en dicha ley se determine cuales son los órganos que tienen la aptitud legal o la competencia de contratar y comprometer recursos a nombre de la respectiva persona jurídica.

 

Se trata, en consecuencia, de dos competencias concurrentes que no se excluyen y, en tal virtud, las regulaciones contenidas en el estatuto contractual en materia de capacidad de las entidades públicas para contratar deben estar en armonía con las disposiciones contenidas en la Ley Orgánica de Presupuesto.     

 

Las normas pertinentes de la Ley Orgánica de Presupuesto (Ley 38 de 1989) fueron reformadas por los artículos 51 y 64 de la Ley 179 de 1994 que dicen:

 

"ARTICULO 51 .- El artículo 91 de la Ley 38 de 1989, quedará así:

 

Los órganos que son una sección en el Presupuesto General de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y de comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual haga parte y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la Ley. Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y en las disposiciones legales vigentes."

 

"En las sección correspondiente a la Rama Legislativa estas capacidades se ejercerán en la forma arriba indicada y de manera independiente, por el Senado y la Cámara de Representantes; igualmente, en la sección correspondiente a la Rama Judicial serán ejercidas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura".

 

" En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las Superintendencias, Unidades Administrativas Especiales, las Entidades Territoriales, Asambleas, Concejos, las Contralorías y Personerías Territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tenga personería jurídica".

 

"En todo caso, el Presidente de la República podrá celebrar contratos a nombre de la Nación"

 

"ARTICULO 64.- Esta Ley Orgánica del Presupuesto, su reglamento, las disposiciones legales que ésta expresamente autorice, además de lo señalado en la Constitución, serán las únicas que podrán regular la programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución del Presupuesto, así, como la capacidad de contratación  y la definición del gasto público social. En consecuencia, todos los aspectos atinentes a estas áreas en otras legislaciones quedan derogadas y las que se dicten no tendrán ningún efecto".

 

Como hay que entender, según los términos del art. 151 de la Constitución, que las leyes orgánicas establecen reglas "a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa", necesariamente las normas contentivas del estatuto de contratación que el legislador expida deben guardar armonía o correspondencia con las de la Ley Orgánica de Presupuesto que regulan la capacidad de contratación de los organismos y entidades públicas.

 

El estatuto de contratación contenido en la ley 80 de 1993 regula en el art. 11 aspectos que tienen relación con la capacidad de contratación de las entidades públicas, pues expresamente dicha norma alude a la competencia de las entidades estatales "para dirigir licitaciones o concursos y para celebrar contratos". En tales circunstancias, es necesario considerar si dicha norma se encuentra derogada por los arts. 51 y 64 de la ley 179 de 1994, mas aún cuando este último en su acápite final advierte que "todos los aspectos atinentes a estas áreas en otras legislaciones quedan derogadas y las que se dicten no tendrán efecto".

 

A juicio de la Corte, la norma del art. 11 de la ley 80 de 1993 se encuentra vigente, porque no contradice los preceptos mencionados de la ley 179 de 1994, antes por el contrario, es concordante con éstos, salvo en lo que concierne con la competencia de los Presidentes de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y de sus Consejos Seccionales para celebrar contratos, que actualmente se encuentra asignada al Director Ejecutivo de Administración Judicial y al Director Seccional de la Rama Jurisdiccional, conforme a los arts. 99 numeral 3 y 103 numeral 3 de la ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia. Dicho de otra manera, la Ley Orgánica de Presupuesto regula la competencia para contratar referida especialmente a la facultad de comprometer recursos y la ley general de contratación reglamenta como un todo la capacidad de los sujetos públicos y privados para obligarse a través de las relaciones contractuales, teniendo en cuenta como referente necesario lo regulado en dicha ley orgánica.          

 

Por las razones expresadas considera la Corte que las normas demandadas no violan las disposiciones constitucionales invocadas por el actor ni ningún otro precepto de la Constitución.

 

 

VII. DECISIÓN.

 

En tal mérito, la Corte Constitucional, oído el concepto fiscal y administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política, 

 

RESUELVE: 

 

PRIMERO. En relación con el numeral 2o y las expresiones "los contralores departamentales, distritales y municipales" del literal b) numeral 3o del art. 11 de la Ley 80 de 1993, estése a lo resuelto en la sentencia C-374/94.

 

SEGUNDO. Declarar EXEQUIBLES las siguientes normas de la ley 80 de 1993:

 

a) La expresión "y quienes hayan sido sancionados disciplinariamente con destitución" del literal d) del numeral 1o del art. 8.

 

b) El literal b) del numeral 3o del art. 11, salvo la expresión "los contralores departamentales, distritales y municipales", que fue declarada inexequible en la sentencia C-374/94.

 

c)  El literal c) del numeral 3o del art. 11.

 

d) El numeral 2o y la expresión "En caso de declaratoria de responsabilidad civil o penal y sin perjuicio de las sanciones disciplinarias, los servidores públicos quedarán, inhabilitados para ejercer cargos públicos y para proponer y celebrar contratos con las entidades estatales por diez (10) años contados a partir de la fecha de ejecutoria de la respectiva sentencia" del numeral 3o del art. 58.

 

Cópiese, notifíquese, comuníquese, e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.


Auto 035/96

Referencia: Expediente D-974.

 

Aclaración y corrección de la parte resolutiva de la sentencia No. C-178/96, por error mecanográfico.

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 8, numeral 1o literal d (parcial), 11 numerales 2o y 30 y 58 numerales 2o y 3o (parcial este último) de la Ley 80 de 1993.

 

Magistrado Ponente:

Dr. ANTONIO BARRERA CARBONELL. 

 

Santafé de Bogotá, D.C., agosto primero (1º) de mil novecientos noventa y seis (1996).


[1]. Sentencia C-414/94.

[2]. Sentencia C-544/93.

[3]. Sentencia C-025/93.

 

 

 

 
 
NORMAS
 
Ley 80 de 1.993
Ley 1150 de 2.007
Ley 1474 de 2.011
Dec. 019 de 2.012
Dec. 1510 de 2.013
C.P.A.C.A.
Dec. 1082 de 2.015
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