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Esta página contiene una (1) jurisprudencia

 

JURISPRUDENCIA

 

Acción popular

 

No es mecanismo para anular actos administrativos

 

No es mecanismo para anular contratos estatales

 

Respeto al precedente judicial

  

CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA , SUBSECCIÓN “A”, Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO, Bogotá, D.C., veintinueve (29) de marzo de dos mil doce (2012), Radicación número: 11001-03-15-000-2012-00058-00(AC).-

 

EL PRECEDENTE JUDICIAL

 

En virtud de la consagración constitucional del Estado como Social de Derecho (artículo 1º de la Constitución Política) todas las autoridades públicas, incluyendo a las autoridades administrativas y judiciales, están sujetas inexorablemente a la Constitución y la ley, así como al respeto al debido proceso y al principio de legalidad en todas las actuaciones y decisiones adoptadas, en cumplimiento de la necesaria adecuación de la actividad estatal al derecho, a los preceptos jurídicos superiores, a la ley y a la fijación del contenido y alcance que de estos preceptos realicen las máximas autoridades judiciales autorizadas por la propia Carta Política para ello.

 

Cuando el artículo 230 ibídem señala que las autoridades judiciales están sometidas al “imperio de la ley”, este concepto debe incluir a la Constitución y a las leyes emitidas por el Congreso de la República, sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha esclarecido que a partir de una interpretación armónica con la integridad de la Constitución, incluye igualmente el precedente judicial que determina el contenido y alcance normativo de la ley y de la Constitución Política.

 

Ello quiere decir el necesario acatamiento a las decisiones judiciales y al precedente judicial dictado por las Altas Cortes en la jurisdicción ordinaria, contencioso administrativa y constitucional, por cuanto son los máximos órganos encargados de interpretar y fijar el contenido y alcance de las normas constitucionales y legales, interpretación que se incorpora al entendimiento y aplicación de los preceptos jurídicos. Ha dicho la Corte Constitucional al respecto:

 

“Una interpretación adecuada del imperio de la ley a que se refiere el artículo 230 constitucional, significa para la jurisprudencia constitucional que la sujeción de la actividad judicial al imperio de la ley, no puede entenderse en términos reducidos como referida a la aplicación de la legislación en sentido formal, sino que debe entenderse referida a la aplicación del conjunto de normas constitucionales y legales, valores y objetivos, incluida la interpretación jurisprudencial de los máximos órganos judiciales, la cual informa la totalidad del ordenamiento jurídico.”[1]

 

En efecto, la jurisprudencia constitucional ha sido reiterativa al indicar que el respeto por las decisiones proferidas por los jueces de superior jerarquía y, en especial, de los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones, no constituye una facultad discrecional del funcionario judicial, sino que es un deber de obligatorio cumplimiento, en consideración al menos, a cinco razones:

 

“i) el principio de igualdad que es vinculante a todas las autoridades e, incluso, a algunos particulares, exige que supuestos fácticos iguales se resuelvan de la misma manera y, por consiguiente, con la misma consecuencia jurídica; ii) el principio de cosa juzgada otorga a los destinatarios de las decisiones jurídicas seguridad jurídica y previsibilidad de la interpretación, pues si bien es cierto el derecho no es una ciencia exacta, sí debe existir certeza razonable sobre la decisión; iii) La autonomía judicial no puede desconocer la naturaleza reglada de la decisión judicial, pues sólo la interpretación armónica de esos dos conceptos garantiza la eficacia del Estado de Derecho; iv) Los principios de buena fe y confianza legítima imponen a la administración un grado de seguridad y consistencia en las decisiones, pues existen expectativas legítimas con protección jurídica; y iv) por razones de racionalidad del sistema jurídico, porque es necesario un mínimo de coherencia a su interior. [2] 

 

Advirtió la Corte en ese sentido: “el respeto al precedente es al derecho lo que el principio de universalización y el imperativo categórico son a la ética, puesto que es buen juez aquel que dicta una decisión que estaría dispuesto a suscribir en otro supuesto diferente que presente caracteres análogos[3].

 

No obstante la importancia de la regla de vinculación al precedente, también se ha señalado que no puede ser entendida de manera absoluta, pues no se trata de petrificar la interpretación judicial ni de convertir el criterio de autoridad en el único posible para resolver un asunto concreto, simplemente se trata de armonizar y salvaguardar los principios constitucionales que subyacen a la defensa del precedente. Por esa razón, se ha advertido que el funcionario judicial puede apartarse de su propio precedente o del precedente resuelto por el superior jerárquico, siempre y cuando explique de manera expresa, amplia y suficiente las razones por las que modifica su posición, de ahí que al juez corresponde la carga argumentativa de la separación del caso resuelto con anterioridad.

 

Por ello, en caso de que el funcionario judicial se aparte del precedente resuelto por su superior jerárquico ya sea porque omite hacer referencia a ellos, o porque no presenta motivos razonables y suficientes para justificar su nueva posición, la consecuencia no es otra que la violación de los derechos a la igualdad y al debido proceso, lo que da lugar a la protección mediante acción de tutela[4].

 

RATIO DECIDENDI, ALCANCE DEL RESPETO AL PRECEDENTE Y COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL

 

Para comprender el alcance de la obligatoriedad de un precedente, resulta indispensable distinguir entre los diversos aspectos de una decisión judicial, así, es posible diferenciar muy esquemáticamente entre la parte resolutiva, llamada a veces "decisum", que es la resolución concreta del caso, esto es, la determinación específica de, v. g. si el acusado es o no culpable en materia penal, si el demandado debe o no responder en materia civil, si al peticionario el juez le tutela o no su derecho, si la disposición acusada es o no retirada del ordenamiento, etc.; la "ratio decidendi" o razón de la decisión, es la formulación general, más allá de las particularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o razón general que constituyen la base de la decisión judicial específica, es, si se quiere, el fundamento normativo directo de la parte resolutiva; y por su parte, los "Orbiter dicta" –dichos  al pasar- comprenden toda reflexión adelantada por el juez al motivar su fallo, pero que no es necesaria a la decisión, por lo cual son opiniones más o menos incidentales en la argumentación del funcionario[5].

 

Una vez que la providencia está en firme, hace tránsito a cosa juzgada y obliga a los partícipes en el proceso. Sin embargo, y contrariamente a lo que a veces se piensa, esta parte resolutiva no constituye en sí misma el precedente, ni vincula a los otros jueces, por la sencilla razón de que a estos no corresponde decidir ese problema específico sino otros casos, que pueden ser similares, pero jamás idénticos.

 

A partir de lo anterior, la Corte Constitucional ha determinado que el precedente vinculante es la ratio decidendi del caso, ya que la base necesaria de la decisión, es la que debe ser aplicada por los jueces en otras situaciones similares.

 

Ahora bien, como se indicó, la Corte Constitucional como garante de la Constitución, fija el contenido de esta a través de su jurisprudencia. Tal contenido puede ser determinado a través de sentencias de tutela o de constitucionalidad. En cuanto a los efectos de estas últimas, donde se determinará la inexequibilidad o exequibilidad del precepto demandado, se tiene que los efectos de los fallos de inexequibilidad, implican la expulsión de la norma jurídica del ordenamiento jurídico y no puede ser aplicada para fundamentar ninguna actuación o decisión por parte de las autoridades públicas, ni seguir produciendo ningún tipo de efectos jurídicos, ya que ello implica la violación directa de la Constitución, de igual manera, una vez proferido un fallo de exequibilidad condicionado, al servidor público le está vedado acordarle a la ley un significado distinto de aquel que la Corte consideró que era el único ajustado a la Carta Política[6].

 

La propia Corte Constitucional ha admitido que su jurisprudencia puede ser desconocida de cuatro formas: (i) aplicando disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de constitucionalidad; (ii) aplicando disposiciones legales cuyo contenido normativo ha sido encontrado contrario a la Constitución; (iii) contrariando la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad; y (iv) contrariando el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de tutela.

 

La doctrina constitucional, en lo que se refiere a las sentencias de exequibilidad o inexequibilidad, ha señalado que la cosa juzgada se extiende también el argumento que sirve de sustento indubitable al fallo que se pronuncia. No podría ser de otra manera. En la parte resolutiva se concreta la decisión de declarar una disposición legal como inexequible o de revocar o confirmar una sentencia de tutela, al paso que en la motiva se explicita mediante la actividad interpretativa lo que la Constitución efectivamente manda u ordena.

 

Lo anterior para indicar que la interpretación de la Corte Constitucional, a diferencia de la jurisprudencia de los demás jueces, en cuanto desentraña el significado de la Constitución, “no puede tener valor opcional o puramente ilustrativo, puesto que sirve de vehículo insustituible para que ella adquiera el status activo de norma de normas y como tal se constituya en el vértice y al mismo tiempo en el eje del entero ordenamiento jurídico (…)”[7].

 

En suma, en relación con la obligatoriedad y alcance de la doctrina constitucional, la jurisprudencia ha aclarado que esta deviene de que la Constitución es norma de normas, y el precedente constitucional sentado por la Corte Constitucional como guardiana de la supremacía de la Carta tiene fuerza vinculante no sólo para la interpretación de la Constitución, sino también para la interpretación de las leyes que obviamente debe hacerse de conformidad con la Carta, por eso, las sentencias de la Corte Constitucional constituyen para las autoridades administrativas y judiciales una fuente obligatoria de derecho.

 

En ese estado de cosas, y retomando el análisis particular del caso concreto, cabe indicar que la sentencia que se estima desconocida por parte del Tribunal accionado, esto es, la C-644 de 31 de agosto de 2011, resolvió la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 140 (parcial) y 144 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.

 

El aparte demandado del artículo 144 correspondió a aquel que en suma restringe al juez de la acción popular para que pueda anular el acto o el contrato administrativo, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos cuando provenga de la actividad de una entidad pública, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato. En dicho pronunciamiento, la Corte encontró que el segmento demandado se ajusta a los artículos 29 y 229 de  la Constitución Política y en consecuencia, declaró su exequibilidad.

 

La Corte, en su ratio decidendi, efectuó un análisis de las características más esenciales de la acción popular, destacando que su estructura es especial y en ella no se plantean controversias entre partes que defiendan intereses subjetivos, pues su naturaleza es de protección de intereses colectivos, como bien lo indica su nombre; reiteró que la acción popular no es improcedente ante la existencia de otros medios judiciales de defensa, y que la consagración legal de la restricción al juez de la causa para que anule actos o contratos estatales, no afecta su carácter de medio principal o autónomo, pues el legislador quiso reiterar que para esos efectos existen las acciones contencioso administrativas correspondientes.

 

Adujo también, que la restricción aludida equivale al reconocimiento y respeto por las reglas del proceso establecido en la ley para adoptar decisiones respecto a la validez de los actos y contratos de la administración en juicios específicos, ya que a través de la acción se reclama la protección de derechos desconocidos sin que su titular sea convocado al proceso previsto por la ley para la adopción de tales decisiones. Agregó la Corte que el derecho de defensa de quien puede resultar afectado con la anulación del contrato no se satisface simplemente con el hecho de que haya sido citado al proceso de acción popular, pues el debido proceso implica ser juzgado conforme al procedimiento señalado previamente para el propósito correspondiente.

 

Añadió que una lectura de la Ley 472 de 1998, permite inferir que la acción popular no fue diseñada por el legislador como mecanismo a través del cual el juez competente pueda decretar la anulación de un acto administrativo o contrato estatal, pues su función no es igual a la del juez administrativo cuando decide un conflicto entre el Estado y un particular de manera que concluya si un contrato o acto está afectado de alguna causal de nulidad.

 

Precisó que el problema en torno a la discusión presentada desde antaño al respecto, surgió porque la propia Ley no señaló expresamente que la acción popular era un mecanismo subsidiario, empero la Ley 1437 de 2011 zanjó la discusión y permitió la existencia simultánea de dos medios judiciales para atacar la legalidad de un acto, de un lado, y para lograr la protección de derechos colectivos, de otro.

 

Es decir, la Corte expresó que de cualquier manera, desde la consagración de la acción popular por la Ley 472 de 1998, no se contempló expresamente la posibilidad de la anulación de actos o contratos administrativos ni particulares.

 

Es preciso indicar que la posición del Consejo de Estado al interior de las diferentes secciones no ha sido pacífica en cuanto a la facultad del juez de acción popular para dejar sin efectos actos administrativos o contratos[8].  Sin embargo, a raíz de la promulgación de la ley 1437 de 2011, se zanjó la discusión, impidiendo cualquier posibilidad al respecto, recogiendo la decisión más razonable de acuerdo a la finalidad de la acción popular, y ello tomó mayor fuerza a partir de la sentencia hito de la Corte Constitucional que definitivamente esclareció la situación.

 

No obstante, el legislador determinó que la preceptiva entraría en vigor el 2 de julio de 2012, hecho que no impide de manera alguna que sean acogidos los planteamientos de la Corte Constitucional en la sentencia que estudió la exequibilidad de un artículo contenido en una norma que aún no ha entrado en vigor, pues a partir de la publicación de la sentencia de constitucionalidad (31 de agosto de 2011, para el caso concreto) sus efectos se tornaron vinculantes dado el amplio criterio de la obligatoriedad de acoger la ratio decidendi de este tipo de pronunciamientos de la Corte.

 

Por lo anterior, a pesar de la dicotomía jurisprudencial en torno al asunto de la anulación de contratos estatales vía de acción popular, lo cierto es que al momento de ser proferida la decisión materia de acción de tutela (2 de noviembre de 2011) ya había sido emitida la sentencia C-644 de de 2011, como se indicó.

 

Así las cosas, según el carácter vinculante que ya fue expuesto frente a la ratio decidendi de las sentencias de constitucionalidad, se pude concluir, sin lugar a hesitación alguna, que el Tribunal Administrativo del Magdalena estaba obligado a acogerse a la determinación de la Corte que impide que mediante acción popular se dejen sin efectos contratos estatales, y en consecuencia, dado el exhaustivo análisis que efectuó en esa sede, debió acompasar la orden a otro tipo de medidas cautelares que protegieran los derechos colectivos que encontró infringidos, bien confirmando lo dicho por el juez de instancia o diseñando sus propias medidas, pero, se repite, sin entrar a fulminar el contrato estatal suscrito hace más de diez años, pues de otra manera desconocería no sólo el procedimiento diseñado desde antaño por la ley para el efecto, y de contera, el término improrrogable para demandar los contratos estatales.

 

El juez popular, en estos casos, debe tener una visión integral del asunto, pues no sólo están involucrados derechos colectivos, sino los subjetivos de las partes involucradas en el contrato, incluyendo sus trabajadores.

 

En resumen, el desconocimiento de la cosa juzgada constitucional originada en juicios de control de constitucionalidad constituye una vía de hecho que hace procedente el amparo constitucional de la acción de tutela, pues sus efectos son erga omnes y obligan a todos los jueces sin distinción, de otra manera, se desconoce el derecho fundamental al debido proceso en su modalidad del acatamiento a las sentencias de control de constitucionalidad.

 

Los anteriores razonamientos, llevan a la Sala a conceder el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia, al haberse desconocido el precedente constitucional dictado por la Corte Constitucional. En consecuencia, se dejará sin efectos la sentencia de 2 de noviembre de 2011, en lo que contravenga el precedente constitucional en torno a la imposibilidad de anular contratos estatales mediante acción popular, para lo cual deberá acompasarse a la decisión de la Corte Constitucional la parte considerativa y resolutiva que no se encuentren en armonía con esta.

 

Cabe anotar, que la decisión aquí plasmada, como se dejó dicho al inicio de este acápite considerativo, nada tiene que ver con la motivación o el sentido de la decisión en torno a la vulneración de los derechos colectivos que concluyó el Tribunal Administrativo del Magdalena, pues dicho análisis comprometería la autonomía del juez natural al emitir la providencia, sin embargo, es menester, conforme al análisis efectuado, la modificación de su parte motiva y decisoria para que estén conformes a los preceptos constitucionales y condensen un fallo armónico en su ratio decidendi y decisum.

 



[1] Sentencia C-539 de 2011.

[2] Sentencia C-447 de 1997.

[3] Ibídem.

[4] Sentencia T-766 de 2008.

[5] Sentencia SU 047 de 1999.

[6] Sentencia T-766 de 2008.

[7] Sentencia T-254 de 2006.

[8] El Consejo de Estado ha admitido la anulación de actos y contratos estatales, así como la posibilidad de suspender provisionalmente los actos, pero no discutir su legalidad, e incluso, la procedencia de la acción para el análisis de legalidad de aquellos.

 
 
NORMAS
 
Ley 80 de 1.993
Ley 1150 de 2.007
Ley 1474 de 2.011
Dec. 019 de 2.012
Dec. 1510 de 2.013
C.P.A.C.A.
Dec. 1082 de 2.015
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