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Esta página contiene diez y seis (16) jurisprudencias

 

Caducidad de la acción por declaratoria de desierto

 

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Prescripción demanda contrato realidad (prestación de servicios)

 

Actos pos contractuales - declaratoria de sieniestro

 

{§-0001}    JURISPRUDENCIA                

 

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN

 

NULIDAD DEL CONTRATO

 

ACTOS PRECONTRACTUALES

 

PRETENSIONES   

 

CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Consejero ponente (E): MAURICIO FAJARDO GÓMEZ, Bogotá, D. C., cuatro (4) de febrero de dos mil diez (2010), Radicación número: 25000-23-26-000-1994-09827-01(16540).-

 

En virtud de lo expuesto, considera la Sala que un correcto entendimiento del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo reformado por la Ley 446, permite concluir que los actos administrativos producidos por la Administración dentro de los procesos de selección de contratistas y con anterioridad a la celebración del respectivo contrato, permite que los mismos sean demandados a través de las acciones y dentro de los términos que, a manera de ilustración, se precisan a continuación:

 

1º. En ejercicio de la acción de simple nulidad dentro de los 30 días siguientes a su comunicación, notificación o publicación, siempre que no se hubiere celebrado el correspondiente contrato;

 

2º. En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro de los 30 días siguientes a su comunicación, notificación o publicación, siempre que no se hubiere celebrado el correspondiente contrato;

 

3º. En ejercicio de la acción contractual, la cual supone la celebración previa del correspondiente contrato adjudicado y sólo como causal de nulidad del mismo, dentro de los dos años siguientes a tal celebración.

 

4º. En este último caso, si la demanda se presenta por quien pretende obtener la reparación de un daño derivado del acto administrativo previo y lo hace dentro de los 30 días siguientes a la notificación, comunicación o publicación del mismo, debe tenerse presente que la ley exige o impone una acumulación de pretensiones, esto es las que corresponden a las acciones contractual y las propias de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto en este caso el demandante, al ejercer la acción contractual, deberá solicitar tanto la declaratoria de nulidad del contrato estatal como la declaratoria de nulidad del acto administrativo precontractual, que a su vez le servirá de fundamento a aquella y como consecuencia de tal declaratoria, podrá pedir la indemnización de los perjuicios que tal decisión le haya infligido.  

 

Contrario sensu, es decir, si han transcurrido más de 30 días desde la comunicación, notificación o publicación del acto administrativo precontractual, si bien en principio el ordenamiento en estudio parece autorizar la presentación de la demanda en ejercicio de la acción contractual con el fin de obtener la declaratoria de nulidad del respectivo contrato con base en o partir de la nulidad del acto precontractual, que también deberá pretenderse, lo cierto es que en este caso no podrá ya elevarse pretensión patrimonial alguna, puesto que habrá caducado la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que se habría podido acumular en la misma demanda; en consecuencia, en esta hipótesis fáctica, sólo habrá lugar a analizar y decidir sobre la validez del contrato demandado, a la luz de la validez o invalidez del acto administrativo que se cuestiona, sin que haya lugar a reconocimiento patrimonial alguno a favor del demandante. (negrillas del autor de la compilación)

 

3.3.2. Declaratoria de nulidad absoluta del contrato.

 

Volviendo al caso sub examine, encuentra la Sala que la acción contractual dirigida a obtener la declaratoria de nulidad absoluta del contrato fue ejercida oportunamente, puesto que a la fecha de presentación de la demanda no habían transcurrido los dos años del término de caducidad de la acción.

 

Sin embargo, estima la Sala que, teniendo en cuenta la fecha de presentación de la demanda que originó el presente proceso, así como las razones expuestas, si bien es procedente el estudio de la validez del contrato demandado con fundamento en la causal aducida, esto es la ilegalidad del acto administrativo que le sirvió de fundamento, lo cual implica analizar así mismo la validez de esa decisión administrativa, lo que no resulta admisible es la pretensión de restablecimiento o indemnizatoria elevada como consecuencia de la declaratoria de nulidad que se pidió en la demanda.

 

{§-0002}    JURISPRUDENCIA             

 

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN

 

NULIDAD DEL CONTRATO

                                                                        

CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO, Bogotá, D.C., primero (1) de abril de dos mil nueve (2009), Radicación número: 50001-23-31-000-2008-00282-01(36124).-

 

De acuerdo con las normas que anteceden, es claro que la acción de controversias contractuales puede comprender diferentes pretensiones –sin incurrir en una indebida acumulación-; es decir, nótese que mediante esa vía judicial pueden tramitarse conjuntamente varias súplicas de diferente naturaleza, como lo son por ejemplo las indemnizatorias, las de nulidad e incluso cualquier otra declaración o condena que devenga de un asunto de carácter contractual, acción que, por lo demás, en conformidad con lo dispuesto en el artículo 206 del Código Contencioso Administrativo, se debe tramitar por el procedimiento ordinario.

 

Respecto de las fuentes de las controversias contractuales y, por ende, de las pretensiones que se pueden plantear a través de esta acción, la doctrina ha señalado que:

 

 “…la controversia contractual, o sea el conflicto de intereses surgido entre las partes contratantes en torno al alcance de los derechos y obligaciones emanados del contrato, puede tener origen en el contrato mismo; en los hechos de ejecución o en los actos que dicte la administración, bien en forma unilateral o de común acuerdo con el contratista, y que en alguna forma afecten la relación negocial. Por eso mismo, tan conflicto contractual es el que se pone de presente cuando se demanda la nulidad absoluta o relativa del contrato, su simulación o su revisión, como el que se deriva del incumplimiento de unas de las partes o de ambas a sus obligaciones de ejecución o cumplimiento; o como el que nace cuando el acto administrativo contractual le pone fin anticipadamente al contrato, lo modifica en sus términos, señala un determinado sentido a sus cláusula, o lo liquida…” 

 

Actualmente, son pasibles de la acción de controversias contractuales tanto los actos contractuales, esto es, los que se expiden por la entidad pública contratante como consecuencia de la ejecución de un contrato y durante el desarrollo del mismo, tales como la caducidad, terminación, modificación, interpretación o liquidación, como incluso los actos separables de los contratos, calificación reservada para los actos administrativos expedidos con anterioridad a la celebración del contrato, como, por ejemplo, el de la adjudicación del contrato.

 

Es decir, los actos separables y previos al contrato, como es el de la adjudicación si bien pueden ser demandados invocando la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, su impugnación y control quedó también ahora cobijada por la acción prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, para cuando se ha celebrado el contrato.

 

En efecto, el artículo 38 de la Ley 446 de 1998, al modificar el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, que versa sobre las controversias contractuales, consagró la posibilidad de que los actos separables proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, sean demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, dentro de los treinta (30) días siguientes a su comunicación, notificación y publicación, sin que la interposición de la acción interrumpa el proceso licitatorio, ni la celebración o ejecución de contrato, término que según la misma norma está además sujeto, como condición adicional, a la no celebración del contrato, dado que una vez celebrado el contrato, la ilegalidad de los actos previos –como el de la adjudicación-  solamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta de éste en el escenario de la acción de controversias contractuales. 

 

De manera pues, que las características vigentes de los medios para impugnar los actos administrativos previos separables del contrato, como el de la adjudicación del contrato, como lo ha señalado esta Sala, son los siguientes:

 

“…i.) Proceden, según los fines, móviles o motivos del demandante, la acción de nulidad y la acción de nulidad y reestablecimiento del derecho ii.) Disponen de un término para ser intentadas inferior a aquellos que el artículo 136 del C.C.A consagra como regla general para las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, sólo dentro de los treinta (30) días siguientes a su comunicación, notificación o publicación. iii.) El cómputo del término se cuenta a partir del día siguiente de que se ponga en conocimiento del interesado el acto, por el medio correspondiente, a diferencia de la legislación anterior, en la cual el cómputo contaba a partir de la misma fecha en que se pusiera en conocimiento el acto. iv.) La caducidad se opera bien porque se deja vencer el término de treinta (30) días sin intentar la acción, o porque a pesar de no haberse vencido ese término se celebra el contrato como consecuencia de la ejecución del acto de adjudicación…”

 

Pero transcurrido el plazo de 30 días para impugnar mediante la acción de nulidad y restablecimiento derecho el acto previo del contrato o una vez celebrado éste, los actos precontractuales -como el de la adjudicación-,  únicamente, como se dijo, a términos de la norma procesal vigente, la ilegalidad de dicho acto podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del mismo, mediante la acción de controversias contractuales, la cual podrá ser alegada por las partes contratantes, por el Ministerio Público o cualquier persona interesada directamente, dentro de los dos (2) años siguientes a su perfeccionamiento, según el numeral 10, letra e) del artículo 136 del C.C.A.; empero, señala esta misma disposición, que si el término de vigencia del contrato fuere superior a dos (2) años, el término de caducidad será igual al de su vigencia, sin que en ningún caso exceda de cinco (5) años, contados a partir de su perfeccionamiento.

 

Finalmente, importa destacar que, según el texto de la norma procesal contenida en el artículo 87 del C.C.A. en concordancia con el numeral 10, letra e) del artículo 136 del C.C.A., la titularidad de la acción de controversias contractuales se encuentra consagrada para cualquiera de las partes del contrato estatal; y para pedir la nulidad absoluta del contrato se establece también que ella se puede ejercer en ese evento por el Ministerio Público o cualquier tercero que acredite un interés directo. Ahora, para la Sala, es claro, que interés directo y, por tanto, legitimación para ejercer la acción de controversias contractuales para que se declare la nulidad absoluta del contrato, ostentan quienes hubieran participado y presentado propuesta en el respectivo proceso de selección, en el evento de que se hubiere celebrado con otro proponente con inobservancia de los requisitos jurídicos establecidos en la ley y en el pliego de condiciones.

 

 

{§-0003}    JURISPRUDENCIA             

 

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN

 

NULIDAD DEL CONTRATO

 

CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Bogotá, D. C., veinticinco (25) de enero de dos mil siete (2007). Consejero Ponente:    ENRIQUE GIL BOTERO, Radicación número:  230012331000200500513 01 (32495).-

 

En efecto, la Ley 446 zanjó la discusión entre los actos previos a la celebración del contrato, los cuales serán susceptibles de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso y, los actos dictados luego de la celebración del mismo, que serán sometidos a la acción contractual, prevista en el artículo 87 del C.C.A., con las conocidas excepciones referidas a los términos de caducidad.

 

Las acciones contractuales dirimen las controversias derivadas de los contratos estatales, pero también cualquier conflicto que se suscite en torno a los actos contractuales o a los hechos de ejecución o cumplimiento; por lo que podrá pedirse que se declare su existencia, su nulidad absoluta o relativa, su simulación o terminación, etc.,

 

Igualmente, podrán surgir estos conflictos de los hechos y actos de ejecución del contrato; acciones de responsabilidad, cumplimiento, indemnización de perjuicios, etc., y de los actos administrativos que dicte la administración luego de la celebración del contrato; caducidad, terminación, modificación, interpretación o liquidación. Las pretensiones anulatorias de los actos contractuales podrán acumularse sin ningún obstáculo con otras pretensiones, de cumplimiento, terminación o responsabilidad y, no necesariamente por eso, la acción será la de nulidad y restablecimiento establecida en el artículo 85 del C.C.A., ya que esa nulidad hará posible la precedencia de las demás pretensiones acumuladas.

  

{§-0004}    JURISPRUDENCIA

 

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN

 

NULIDAD DEL CONTRATO

 

ACTOS PRECONTRACTUALES

 

CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA, Bogotá, D.C. trece (13) de marzo de dos mil seis (2006), Radicación número:50001-23-31-000-2003-00325-01(27995).- CONSIDERACIONES DE LA SALA.- La Sala revocará la decisión del Tribunal por las razones que pasan a exponerse: 

 

Para la Sala resultan equivocados los argumentos del Tribunal en cuanto estimó que la acción contenciosa estaba caducada. En ese orden de ideas, la Sala hace suyas las razones alegadas por la parte apelante.

 

En primer lugar, resultó equivocada la apreciación del Tribunal en cuanto sostuvo que el consorcio demandante ejerció la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por cuanto demando el acto de adjudicación, esta afirmación no responde a la realidad procesal, pues, revisada la actuación el actor, en su calidad de proponente vencido, expresamente hizo uso de la acción contractual y así lo destacó en su escrito inicial y en el de apelación.

 

En efecto, solicitó la nulidad de los actos previos y la nulidad absoluta del contrato, en la medida de que el contrato fue suscrito inmediatamente después de haber sido adjudicado, pues, los proponentes vencidos estaban impedidos para cuestionar únicamente la validez de los actos previos, por así disponerlo la norma legal.

 

En efecto, el artículo 32 de la Ley 446 de 1998 que modificó el artículo 87 del C.C.A. prevé:“De las Controversias Contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas. 

 

Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, serán demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según sea el caso, dentro de los treinta (30) días siguientes a su comunicación, notificación o publicación. La interposición de estas acciones no interrumpirá el proceso licitatorio, ni la celebración y ejecución del contrato. Una vez celebrado este, la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato.

 

El Ministerio Público o cualquier tercero que acredite un interés directo podrá pedir que se declare su nulidad absoluta. El Juez administrativo queda facultado para declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso. En todo caso, dicha declaración solo podrá hacerse siempre que en él intervengan las partes contratantes o sus causahabientes....”

 

La Cote Constitucional al declarar la exequibilidad de la norma, señaló que la modificación introducida por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998 al artículo 87 del C.C.A. , permite demandar independientemente, por la vía de la acción de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho, todos los actos previos separables del contrato administrativo. El término para ejercer el control judicial de dichos actos previos a través de las referidas acciones, se señaló en 30 días siguientes a su comunicación, notificación o publicación.

 

Bajo estas condiciones la Ley estableció término de caducidad respecto de la acción de simple nulidad, puesto que en los demás casos puede interponerse en cualquier tiempo y respecto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el término para el ejercicio de la acción se redujo a 30 días, contrario a la regla general, la cual fija en cuatro meses el término de caducidad respectivo.

 

Sin embargo una vez celebrado el contrato, la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato y en ejercicio de la acción contractual.

 

Lo anterior permite concluir que los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, serán demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho; que el término de caducidad de las referidas acciones será el de los 30 días siguientes a la comunicación, notificación o publicación del acto respectivo, según el caso; que la interposición de estas acciones no interrumpirá el proceso licitatorio, ni la celebración y ejecución del contrato y. que una vez celebrado el contrato, la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de la nulidad absoluta del contrato, la cual podrá ser demandada por los terceros que demuestren un interés directo, quienes pueden pedir la nulidad absoluta del contrato con fundamento en la ilegalidad de los actos previos, por las mismas razones, también puede ser invocada por el Ministerio Público, o aun ser declarada de oficio por el juez administrativo.

 

La Corte entendió que los terceros pueden demandar la nulidad de los actos previos al contrato, a través de las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, dentro del término de caducidad de 30 días siguientes a su comunicación, notificación o publicación. Pero que una vez expirado este término o suscrito el contrato, desaparece la posibilidad de incoar tales acciones respecto de esta categoría de actos previos. A partir de ese momento, los referidos actos previos sólo podrán ser impugnados a través de la acción de nulidad absoluta, la cual puede ser incoada, entre otras personas, por los terceros con interés directo, es decir los licitantes o proponentes. En este caso, la ilegalidad de los actos previos se puede alegar como fundamento de la nulidad absoluta del contrato.

 

En el caso que ocupa la atención de la Sala, el consorcio conformado por las sociedades CONSTRUCTORA CANAAN S.A., Z.R. INGENIERÍA LTDA y EDGAR GÓMEZ LUCENA Y ASOCIADOS LTDA, en ejercicio de la acción contractual, solicitó la nulidad de los actos previos y la nulidad absoluta del contrato estatal. El tribunal, consideró que no podían concurrir estas dos pretensiones, de modo que solamente estaba habilitado para solicitar la nulidad absoluta del contrato con fundamento en la nulidad de los actos previos.

 

En realidad dicha consideración se aleja del espíritu de la norma y resulta excesivamente formalista, puesto que en caso como este, el juez del contrato al resolver sobre la nulidad absoluta también deberá abordar el estudio de la legalidad de los actos previos, pues, el arma principal del proponente vencido para lograr la nulidad del contrato es que eventualmente el acto de adjudicación fue el resultado de una decisión ilegal.

 

Ahora, de llegar a la conclusión contraria, bajo el entendido de que el proponente vencido al ejercer la acción contractual y solicitar la nulidad del negocio jurídico estaba impedido para solicitar como una de sus pretensiones principales la nulidad de los actos previos, en realidad impide el acceso del derecho a la justicia y desconoce las garantías dadas por el legislador a quienes están en capacidad de demostrar un interés directo en el proceso.

 

El mismo legislador habilitó a los terceros que acrediten un título jurídico para solicitar la nulidad absoluta del contrato, esta es la vía para reclamar sus derechos y lo es con todas sus consecuencias y garantías procesales, porque de otro modo resultaría inocuo el derecho del proponente vencido que eventualmente acreditará una mejor propuesta.

 

Por último, se destaca la que acción contractual fue ejercida oportunamente, en la medida de que el acto de adjudicación fue expedido el 30 de diciembre del 2002, el contrato de obra pública No. 001 fue suscrito el día 2 de enero del 2003 y la demanda se presentó el 9 de septiembre del 2003, es decir, dentro de la oportunidad legal respectiva.

 

{§-0005}    JURISPRUDENCIA

 

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN

 

NULIDAD DEL CONTRATO

 

ACTOS PREVIOS

 

CORTE CONSTITUCIONAL, SENTENCIA C - 1048 DE 2.001.-  i) Según el régimen de la Ley 80 de 1993, los actos previos por regla general no eran demandables separadamente, salvo las excepciones relativas al acto de adjudicación de la licitación, al que la declara desierta, o el que califica y clasifica a los proponentes inscritos en las cámaras de comercio. La modificación introducida por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998 al artículo 87 del C.C.A. , permite demandar independientemente, por la vía de la acción de nulidad o de la de nulidad y restablecimiento del derecho, todos los actos previos separables del contrato administrativo.

ii) El término para intentar el control judicial de dichos actos previos a través de las referidas acciones, se señala en 30 días siguientes a su comunicación, notificación o publicación. Este señalamiento constituye una excepción a las reglas generales sobre caducidad, pues respecto la acción de simple nulidad en los demás casos puede interponerse en cualquier tiempo, es decir no tiene un término de caducidad (C.C.A. art. 136, numeral 1°); y respecto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, también el plazo señalado de 30 días resulta contrario a la regla general, la cual fija en cuatro meses el término de caducidad respectivo. (C.C.A. art. 136 numeral 2°).

iii) Por fuera del tema de la separabilidad de los actos previos, la disposición en comento también modificó el artículo 45 de la Ley 80 de 1993, que había ampliado la titularidad de la acción de nulidad absoluta de los contratos estatales, al haber dispuesto que podía ser alegada “...por las partes, por el agente del Ministerio Público, por cualquier persona o declarada de oficio...” Ahora, según el inciso tercero no acusado de la disposición bajo examen, solamente “cualquier tercero que acredite un interés directo podrá pedir que se declare su nulidad absoluta”.

Estas modificaciones tienen para la Corte una precisa significación: de un lado, buscan ampliar el espectro de garantías jurídicas reconocidas a los participantes en el proceso de contratación, que no obstante ser ajenos a la relación contractual pueden verse perjudicados por la actuación administrativa en las etapas precontractuales. Ahora ellos pueden demandar independientemente del contrato y desde el momento de su expedición, los actos administrativos ilegales que resulten lesivos de sus intereses (antes sólo podían demandarlos después de suscrito el contrato a través de las acciones contractuales, salvo las excepciones vistas). No obstante, esta posición garantista se ve acompasada por un término de caducidad corto, y por la fijación de un límite a la separabilidad de los actos previos, que viene marcado por la celebración del contrato. A partir de la suscripción del mismo los actos precontractuales, unilaterales de la Administración, se hacen inseparables para efectos de su control judicial, de tal manera que sólo pueden atacarse a través de la acción de nulidad absoluta del contrato. Estos límites, a juicio de la Corte, pretenden dar agilidad al proceso licitatorio, y estabilidad a las etapas surtidas del mismo, proceso que se dificultaría en exceso si cada uno de los actos administrativos separables se sometiera a plazos de caducidad más extensos, y a la acción de simple nulidad sin término de caducidad, según la regla general. Y de otro lado, las limitaciones comentadas también pretenden contribuir a la firmeza del contrato administrativo una vez que este ha sido suscrito, poniéndolo al amparo de todo tipo de demandas provenientes de terceros sin interés directo y ajenos a la relación contractual. Ahora bien, estos límites en principio no tienen el alcance de eliminar ni la protección de los derechos de terceros interesados (quienes pueden impugnar los actos que los perjudiquen dentro del plazo de los treinta días que señala la disposición), ni la del interés general, pues éste, después de la celebración del contrato, puede ser protegido a través de la acción de nulidad absoluta del contrato, que puede ser alegada por las partes, por el agente del ministerio público, por cualquier persona que acredite un interés directo, o declarada de oficio.

La nueva versión del artículo 87 del C.C.A. sitúa a la legislación a medio camino entre la doctrina de la separabilidad absoluta de los actos previos, y la de la inseparabilidad de los mismos, combinando las ventajas garantistas y proteccionistas de los derechos de terceros a la relación contractual, propias de la primera, con los principios de eficacia y celeridad de la función administrativa a que se refiere el artículo 209 de la Constitución Política, que se vinculan a la segunda de las mencionadas doctrinas. En efecto, la inseparabilidad una vez suscrito el contrato, pone a este último al amparo de acciones incoadas con fines ajenos al bien común, pues como se vio la titularidad de la acción de simple nulidad se restringe a las personas que demuestren un interés directo en el contrato, dejando eso si a salvo la facultad del Ministerio Público para interponerla o del juez para decretarla de oficio.

Precisado lo anterior, debe la Corte establecer el alcance de la limitación impuesta por la norma acusada, cuando señala que “(u)na vez celebrado éste, la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato.” En especial debe establecer si esta restricción tiene el alcance de eliminar o de recortar, en ciertos casos, el plazo de caducidad que señala la norma, desconociendo con ello el derecho de acceso a la administración de justicia, especialmente el de terceros a la relación contractual que hayan participado en las etapas precontractuales, como lo alega la demanda.

10. El tenor literal de la disposición parcialmente acusada, no dice en forma expresa que la firma del contrato extinga anticipadamente el plazo de caducidad señalado para interponer las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de los actos previos al contrato administrativo. En efecto, la lectura del segundo inciso de la norma, lleva a concluir que el mismo dispone: i) Que “los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, serán demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho”. ii) Que el término de caducidad de las referidas acciones será el de los 30 días siguientes a la comunicación, notificación o publicación del acto respectivo, según el caso. iii) Que “la interposición de estas acciones no interrumpirá el proceso licitatorio, ni la celebración y ejecución del contrato”. Y iv) que una vez celebrado el contrato, “la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato”.

A juicio del demandante, este último contenido regulatorio de la disposición tiene el significado de establecer una extinción anticipada del término de caducidad señalado por la norma, la cual se produciría por la suscripción del contrato. Sobre este supuesto edifica el cargo de violación constitucional, alegando que esta extinción anticipada conduce a una inseguridad jurídica respeto a la verdadera duración del plazo de caducidad y, además, abre la posibilidad de que tal plazo en algunos casos no exista o sea muy breve, amén de incierto, lo cual redunda en la denegación del derecho de acceso a la justicia. Otros de los intervinientes llevan a cabo la misma interpretación del demandante. La vista fiscal y el Ministerio de Justicia, no extraen la misma conclusión, por lo cual no comparten las acusaciones de la demanda.

La Corte estima que la norma ha sido objeto de dos interpretaciones diversas, pero que ninguna de ellas responde a la verdadera intención del legislador: según una la primera, la celebración del contrato extingue anticipadamente el término de caducidad y en consecuencia impide acudir posteriormente a las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho para impugnar los actos previos, con lo cual quedan desprotegidos los intereses de terceros no contratantes, especialmente de quienes participaron en el proceso de licitación; según una segunda, tal celebración no extingue dicho plazo, pues la norma no lo dice expresamente, por lo cual, a pesar de haberse celebrado el contrato, sigue corriendo el término de caducidad; a juicio de la Corte las anteriores interpretaciones no consultan la verdadera intención del legislador, la cual puede extraerse de la lectura armónica de los incisos segundo y tercero de la disposición acusada, interpretación armónica que la demanda, las intervenciones y la vista fiscal han omitido hacer .

En efecto, la segunda interpretación referida es contraria al tenor literal de la disposición, pues es clara la intención legislativa de impedir la interposición de las acciones no contractuales con posterioridad a la celebración del contrato. La expresión, “(u)na vez celebrado éste, la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de la nulidad absoluta del contrato”, a juicio de la Corte es indicativa de la voluntad del legislador de fijar un límite a la separabilidad de los actos previos, definiendo que a partir de la firma del contrato tales actos se hacen inseparables del mismo.

De su parte, la interpretación del demandante, si bien es acertada en cuanto reconoce que la suscripción del contrato extingue anticipadamente el término de caducidad (como consecuencia de la extinción de las acciones no contractuales), resulta equivocada en cuanto afirma que dicha extinción tiene el alcance de impedir la defensa judicial de los intereses de terceros participantes en la actividad precontractual. La disposición no desprotege estos intereses, pues conforme ella misma lo señala en su tercer inciso, dichos terceros, por tener un interés directo, pueden pedir la nulidad absoluta del contrato con fundamento en la ilegalidad de los actos previos. No quedan por ende desamparados, pues esta acción satisface sus pretensiones, amén de que dicha nulidad absoluta, por las mismas razones, también puede ser invocada por el Ministerio Público, o aun ser declarada de oficio por el juez administrativo.

Por lo demás, esta es la posición que también ha acogido el h. Consejo de Estado, que en referencia al interés directo que les asiste a los licitantes para demandar la nulidad absoluta de los contratos administrativos, ha dicho lo siguiente:

“En el ordenamiento jurídico procesal la legitimación en la causa se entiende como la calidad que tiene una persona para formular o contradecir las pretensiones de la demanda por ser el sujeto de la relación jurídica sustancial. Cuando la controversia se centra en la nulidad de un acto administrativo y un consecuente restablecimiento del derecho, el legitimado para ejercer la acción es la persona que pretenda demostrar que el acto administrativo enjuiciado quebranta o lesiona sus derechos amparados por una norma jurídica. Está acreditado dentro del proceso que la sociedad demandante no presentó propuesta en la licitación pública nacional, para la prestación del servicio de vigilancia en los sectores VI y VII en los que centra la irregularidad del acto administrativo contenido en el acta N° 1173 del 6 de noviembre de 1991 para pedir su nulidad, que adjudicó dichos sectores a la empresa Dincolvip Ltda., la cual según la demanda no tenía en ese momento licencia de funcionamiento del Ministerio de Defensa para operarlos. En el evento de que esta circunstancia se analizara y prosperara para efectos de considerar ilegal la adjudicación, que beneficio reportaría al demandante si no presentó propuesta para la prestación del servicio en estas zonas?. El texto original del artículo 87 que traía el Decreto Ley 01 de 1984, ya hacía referencia a que podía intentar la nulidad del contrato "quien demuestre “interés directo” en el contrato", presupuesto que se mantiene después de su modificación por el artículo 32 de la ley 446 de 1998. Se hace sí la salvedad, que si bien es cierto la ley 80 de 1993 - Estatuto de la Contratación Estatal - estableció en el art. 45 que la nulidad absoluta del contrato estatal podía alegarse "por cualquier persona", convirtiéndola en una acción pública de legalidad, dicha situación fue temporal, ya que con la ley 446 de 1998 se volvió al sistema general del código, al asignar la titularidad de la acción a "cualquier tercero que acredite un “interés directo” para pedir que la nulidad se declare. En estas condiciones, hoy la legitimación para el ejercicio de la acción de nulidad de un contrato en virtud del acuerdo de voluntades que surge entre la entidad estatal y la persona natural o jurídica para la realización de la labor encomendada que genera derecho y obligaciones recíprocas. La posee también el Ministerio Público como defensor del orden jurídico y como parte en todos los procesos e incidentes que se promuevan ante la jurisdicción administrativa (art. 277 núm. 7 Constitución Política) y por atribución que le otorgara antes la ley 50 de 1936 en los eventos de objeto o causa ilícitos y en interés de la moral y de la ley. De esta manera, en principio son los terceros intervinientes en el proceso licitatorio para la adjudicación del contrato los que tendrán “interés directo” en que se declare la nulidad del contrato cuando éste se haya celebrado con otro proponente ya sea con pretermisión de las exigencias legales, ya sea porque considere viciado el acto de adjudicación. También estarán legitimadas las personas que pudieron se licitantes por reunir las condiciones para presentarse al proceso licitatorio y sin embargo la entidad contratante les impidió hacerlo sin justificación legal. Pero en el primer caso, ese “inte´res directo” no nace del solo hecho de haber participado en la licitación; es necesario que el proponente que después decida impugnarla al igual que el contrato que se celebró con ocasión de ella, haya licitado y ofrecido para ejecutar el contrato que en particular cuestiona.” (Negrillas fuera del original)

Posteriormente, esta jurisprudencia fue reiterada de la siguiente manera:

“Antes de que el legislador codificara en forma especial los contratos de la Administración pública, se aplicaba el artículo 1742 del Código Civil Colombiano, entre otros, en materia de quienes, además de los celebrantes de un contrato, podían solicitar su nulidad, que señalaba que la nulidad absoluta puede alegarse por todo el que tenga interés en ello. Este artículo fue objeto de algunas reformas la ley 95 de 1890, artículo 15 y por la ley 50 de 1936. La jurisprudencia en esa época precisó el alcance de dicho interés, al decir que no es el de la simple declaratoria sobre la legalidad o control del ordenamiento jurídico abstracto, sino el especial y concreto, personal y directo. Con el aparecimiento de la primera codificación sobre los contratos del Estado, decreto ley 222 de 1983, en materia de la alegación de la nulidad absoluta de los contratos, a los que él se refería, no aludió a si los terceros podían solicitarla (art. 78). A partir del 1 de marzo de 1984, cuando entró en vigencia el decreto ley 01 de 1984 (actual Código Contencioso Administrativo) la ley ha regulado en formas diversas para los terceros, con relación al contrato, el derecho de acción de controversias contractuales con el objeto de pedir su nulidad absoluta. En el artículo 87 original de la mencionada codificación se indicó que “La nulidad absoluta también podrá pedirse por el Ministerio Público y por quien demuestre “interés directo” en el contrato”. Luego con la reforma introducida al Código Contencioso Administrativo por el decreto ley 2.304 de 1989, se expresó que “El Ministerio Público o el tercero que acredite interés directo en el contrato está facultado para solicitar también su nulidad absoluta (...) (art. 17). Ese interés directo ha sido entendido, en sentido amplio, como derivar del mismo un provecho o un perjuicio con relevancia jurídica, es decir, una utilidad o una pérdida, o lo que es lo mismo, experimentar en la esfera jurídica propia de quien dice tener interés, una afectación también jurídica como consecuencia del negocio celebrado. Tener interés directo  consiste en que entre el contrato, como causa del interés y éste como efecto haya una relación inmediata o próxima, más no mediata o remota. Naturalmente quien dice tener un interés jurídico directo en un asunto, como todo aquel quien haga dentro del proceso una afirmación definida, corre con la carga de la prueba, en primer término, de ese interés y, en segundo término, del carácter de “directo” ostentado. Con la expedición de la ley 80 de 1993, Estatuto de Contratación Administrativa, entre otros, la “Nulidad absoluta podrá ser alegada (...) por cualquier persona” (art. 45, inciso 2). Posteriormente, con la reforma introducida por la ley 446 que entró a regir el día 7 de julio de 1998 se estableció, entre otros, que podrá demandar la nulidad absoluta del contrato sólo aquella persona que acredite un “interés directo”. Hasta allí la evolución legislativa y jurisprudencial sobre el punto de qué terceros, con relación al contrato estatal, pueden promover la nulidad absoluta. (Negrillas fuera del original)

De esta manera, la Corte entiende que actualmente los terceros pueden demandar la nulidad de los actos previos al contrato, a través de las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, dentro del término de caducidad de 30 días siguientes a su comunicación, notificación o publicación. Pero que una vez expirado este término o suscrito el contrato, desaparece la posibilidad de incoar tales acciones respecto de esta categoría de actos previos. A partir de ese momento, los referidos actos previos sólo podrán ser impugnados a través de la acción de nulidad absoluta, la cual puede ser incoada, entre otras personas, por los terceros con interés directo -interés que ha sido reconocido por la jurisprudencia del h. Consejo de Estado como existente en cabeza de los licitantes o proponentes-. En este caso, la ilegalidad de los actos previos se puede alegar como fundamento de la nulidad absoluta del contrato.

VII- DECISIÓN.- En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: En los términos de la parte considerativa de la presente decisión, declarar EXEQUIBLES las expresiones “Una vez celebrado éste” y “solamente”, contenidas en el segundo inciso del artículo 87 del Decreto 01 de 1984 (Código contencioso Administrativo), modificado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998.

 

{§-0006}    JURISPRUDENCIA

 

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN

 

NULIDAD DEL CONTRATO

 

ADICIONES Y MODIFICACIONES AL CONTRATO

 

CORTE CONSTITUCIONAL, SENTENCIA C-709/01, M. P. ALFREDO BELTRÁN SIERRA.- Pues bien, en punto a la caducidad de la acción contractual para impetrar la declaración judicial de una nulidad absoluta respecto de contratos estatales, el artículo 44, numeral 10, literal e, de la Ley 446 de 1998, que modificó el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, de manera expresa estableció un término de caducidad para el efecto. Eso no significa, en manera alguna que el Estado abandone el principio de legalidad sino que, en aras de su propio interés, que es el interés público, señala un momento a partir del cual en beneficio de la seguridad jurídica clausura la posibilidad de la tramitación de un proceso para deducir judicialmente la pretensión aludida.

 

Lo que ocurre en este caso es que frente a dos valores caros al Estado constitucional y democrático de Derecho, el legislador los concilia mediante el establecimiento de un término preclusivo para que dentro de él se ejerza la acción pertinente en defensa del principio de legalidad.

 

(…)

 

Así las cosas, si por la norma demandada se establece un término de caducidad, para demandar la nulidad absoluta de un contrato estatal, no podría concluirse que queda desprotegido el interés público, sino que debe haber celeridad en la defensa de la legalidad.

 

Con todo, en virtud de que el contrato inicialmente celebrado puede ser objeto de adiciones o modificaciones posteriores convenidas por las partes, en esa hipótesis resultaría inaceptable que si se incurre en una nulidad absoluta en esa adición o modificación, pudiera luego aducirse para impedir el nacimiento del proceso en el que se impetre su declaración, que ya transcurrió el término de caducidad contado a partir del perfeccionamiento del contrato primigenio.

 

Semejante conclusión desprotegería los intereses de la sociedad y del Estado en la transparencia de la gestión administrativa y de la observancia rigurosa del principio de legalidad. Por esa razón, la constitucionalidad de la norma objeto de la acusación habrá de condicionarse en el sentido de que si se produce modificación o adición del contrato por las partes, la caducidad se contará, en cuanto a ellas, a partir de la fecha de las mismas.

 

RESUELVE: Declarar EXEQUIBLE el artículo 44, numeral 10, literal e) de la Ley 446 de 1998, bajo el entendido de que si se produce modificación o adición del contrato inicialmente celebrado, la caducidad se contará, en cuanto a ellas, a partir de la fecha de las mismas.

 

{§-0007}    JURISPRUDENCIA

 

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN

 

NATURALEZA Y OPERATIVIDAD   

 

CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA, Bogotá D.C., marzo veintisiete (27) de dos mil ocho (2008). Radicación número: 25000-23-26-000-1995-01049-01 (14939).-

 

1. La caducidad de la acción contractual-.

 

El término de caducidad de la acción, hace referencia al plazo perentorio e improrrogable, objetivamente estipulado por la ley para reclamar en sede judicial un derecho, mediante el ejercicio de la respectiva acción, el cual no es renunciable y no se interrumpe ni se suspende. Ha precisado la Sala:

 

La caducidad es un fenómeno jurídico en virtud del cual el administrado pierde la facultad de accionar ante la jurisdicción, por no haber ejercido su derecho dentro del término que señala la ley. En la caducidad deben concurrir dos supuestos: el transcurso del tiempo y el no ejercicio de la acción. La caducidad se produce cuando el término concedido por la ley, para formular una demanda, ha vencido. Dicho término está edificado sobre la conveniencia de señalar un plazo objetivo, invariable, para que quien considere ser titular de un derecho opte por accionar o no. Es por lo anterior, que no puede ser materia de convención antes de que se cumpla, ni después de transcurrido puede renunciarse. La facultad potestativa de accionar, comienza con el plazo prefijado por la ley, y nada obsta para que se ejercite desde el primer día, pero fenece definitivamente al caducar o terminar el plazo, improrrogable."

 

Respecto de las características de la institución jurídica de la caducidad, se tiene que ésta:

 

a. No produce la extinción del derecho que se reclama, sino de la posibilidad de acceder a la jurisdicción, toda vez que la misma se pierde cuando no se ejerce la acción dentro del plazo estipulado por la ley

 

b. Debe ser declarada por el juez;

 

c. Por estar regulada en una norma de derecho público de la Nación, es indisponible e irrenunciable; y

 

d. Corre de manera objetiva, es decir, opera de pleno derecho por la sola omisión en el deber de presentar la demanda, frente a todas las personas y sin tener en cuenta la situación subjetiva de los titulares de la acción.

 

En cuanto a la contabilización del término de caducidad de la acción de controversias contractuales, en vigencia del artículo 136 del Decreto 01 de 1984 modificado por el Decreto 2304 de 1989 y del Decreto Ley 222 de 1983 artículo 287, su desarrollo jurisprudencial por parte de esta Sección indica que en aquellos eventos en los cuales el contrato es susceptible de liquidación, el término legal de 2 años dentro de los cuales es posible incoar la acción contractual, debe contarse desde del momento en el cual aquella se efectuó o debió efectuarse, así: a partir de la liquidación bilateral-que debía producirse dentro de los 4 meses siguientes a la terminación del contrato-o, una vez vencido el plazo máximo que tenía la entidad para liquidarlo unilateralmente-2 meses, a partir del vencimiento del plazo para liquidarlo de común acuerdo-en caso de que no se hubiera podido llevar a cabo la liquidación bilateral. 

 

Dicho desarrollo jurisprudencial fue posteriormente recogido por los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993 y por la Ley 446 de 1998, que modificó el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.

 

(...) 

 

En el presente caso, como se trata de un contrato de obra pública que conforme a lo dispuesto por el artículo 287 del Decreto Ley 222 de 1983, normatividad que regía cuando fue celebrado, era susceptible de liquidación, el término de caducidad de la acción debía empezar a contabilizarse a partir su liquidación, o del momento en el cual ésta debió efectuarse. Si se tiene en cuenta que las partes contaban con 4 meses a partir de la terminación del contrato-18 de diciembre de 1991-para liquidarlo de común acuerdo y que, la Administración tenía 2 meses más a partir del vencimiento de esos 4 meses para proceder a su liquidación oficiosa, es a partir del 18 de junio de 1992 que se empieza a contabilizar el término de caducidad de 2 años previsto en el artículo 136 inciso 6° del Decreto 01 de 1984, modificado por el Decreto 2304 de 1989, porque el contrato en comento no fue liquidado. 

 

En consecuencia, la acción contractual con la que contaba el contratista a fin de demandar la liquidación judicial del contrato No. 019 de 1991, debía ser incoada dentro del periodo comprendido entre la mencionada fecha-18 de junio de 1992-y el día 18 de junio de 1994 y dado que la demanda fue presentada el día 14 de junio de 1995 (fl. 36 c.p.), resulta evidente su extemporaneidad hecho que impide el estudio de las pretensiones de la demanda.

  

{§-0008}    JURISPRUDENCIA

 

PRESCRIPCIÓN CONFORME AL ART. 55 DE LA LEY 80/93

 

ACCIÓN CONTRACTUAL

 

CONDUCTA ANTIJURÍDICA DE LAS PARTES 

 

CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, CONSEJERO PONENTE: MAURICIO FAJARDO GÓMEZ. RADICACIÓN R-16541 DE 2006, PROCESO 76001-2331000-23097-01, APELACIÓN SENTENCIA. BOGOTÁ, D.C., CUATRO (4) DE DICIEMBRE DE DOS MIL SEIS (2006). … la Ley 80 expedida el 28 de octubre de 1993, normatividad que en su artículo 55 estableció lo siguiente: (...) Esta corporación determinó que la norma legal anteriormente transcrita regulaba, en rigor, el término de caducidad para los eventos de conductas antijurídicas en que incurrieran las partes en desarrollo de la actividad contractual, pero que asuntos diferentes como la impugnación de actos contractuales o el cuestionamiento de conductas o hechos no imputables a las partes, seguía rigiéndose por el término de caducidad contemplado en el Decreto 2304 de 1989, tal como lo deduce del siguiente pronunciamiento:

 

“... Luego, con la entrada en vigencia del decreto ley 2304 de 1989, que reformó el decreto ley 01 de 1984 (C.C.A.), el término de caducidad mencionado el decreto lo mantuvo en los dos años dispuestos por el decreto ley 01 de 1984, “de ocurridos los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento” (art. 23 que modif. CCA, art. 136). Posteriormente la Ley 80 de 1993 modificó el plazo legal de dos años, que estaba previsto en el artículo 136 numeral 6° del C.C.A., para promover la acción de controversias contractuales solo respecto de las omisiones de los contratantes y de las conductas antijurídicas de estas.

 

En efecto, el legislador amplió el término de prescripción de la acción a veinte años para los eventos de las conductas antijurídicas contractuales. De esta manera administración y contratista, bajo la vigencia de esa norma, podían perseguirse judicialmente dentro de un término de veinte años, cuando sus conductas (activas u omisivas) eran antijurídicas, etc. (consultores, servidores públicos, etc.). Sin embargo el cuestionamiento judicial de la validez, de los actos jurídicos contractuales, que se presumen válidos (contrato, actos bilaterales, actos unilaterales de la administración y del particular) y de otras conductas jurídicas (hecho del príncipe) no imputables a las partes co-contratantes (hechos imprevisibles), debían hacerse dentro del término original de caducidad de dos años (CCA, art. 136, inc. 6°). Posteriormente la Ley 446 de 1998 unificó en dos años, por regla general, el término de caducidad de las acciones contractuales”.

 

Aunque con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 80 de 1993, se expidió la Ley 446 de 1998, norma que rige en la actualidad, la cual en el artículo 44 regula lo pertinente a la caducidad de las acciones y en su numeral 10 establece diferentes hipótesis para contabilizar el término de caducidad en las acciones relativas a contratos, se precisa que la norma legal aplicable al caso sub lite, para efecto de contabilizar el término de caducidad es el artículo 55 de la Ley 80 por las siguientes razones:

 

i)                                 la controversia suscitada proviene del presunto incumplimiento de la administración departamental en el pago oportuno de algunas de las actas de reajuste; es decir, que se está cuestionando la conducta asumida por la administración durante la ejecución del contrato y no los actos expedidos por ella o aquellos suscritos entre las partes;

 

ii)                                para las fechas en que se terminó y liquidó el contrato 005 de 1993 y aun para aquella en que se presentó la demanda, se encontraba vigente el artículo 55 de la Ley 80 de 1993, con lo cual se acatan los mandatos del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, a cuyo tenor las normas procesales son de aplicación inmediata, con excepción de los términos que hubieren empezado a correr los cuales se regirán “por la ley vigente al tiempo de su iniciación”.

 

(…)

 

Teniendo en cuenta que para efecto de contabilizar el inicio del término de la caducidad de la acción contractual, al caso concreto, le son aplicables las normas del artículo 55 de la Ley 80 de 1993, a cuyo tenor, “La acción civil derivada de las acciones y omisiones a que se refieren los artículos 50, 51, 52 y 53 de esta ley prescribirá en el término de veinte (20) años, contados a partir de la ocurrencia de los mismos” y, siguiendo los lineamientos fijados por la jurisprudencia de la Sala, es claro entonces que en el caso examinado, el cómputo para el inicio del término de caducidad de la acción se debe hacer a partir de la fecha de la liquidación del contrato de obra pública 05 de 1993, celebrado entre el departamento del Valle y el contratista Javier Alonso Quijano Alomía, hecho que, como ya se mencionó, tuvo ocurrencia el 25 de octubre de 1994.

 

Como el término de los veinte años para efecto de la caducidad de la acción debe contarse a partir del 25 de octubre de 1994 , fecha de la liquidación del contrato, este vencería el 25 de octubre del 2014, pero como la presentación de la demanda se hizo el 22 de noviembre de 1996 (fl. 58, cdno. ppal.), la acción contractual “no había caducado y por lo tanto se desvirtúa la aparente operancia del fenómeno de caducidad de la acción contractual en el presente caso.

 

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO ALIER E. HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ.- Quizás pueda surgir alguna duda por cuanto el art. 55 de la Ley 80 dispuso: “ De la prescripción de las acciones de responsabilidad contractual. La acción civil derivada de las acciones y omisiones a que se refieren los artículos 50, 51, 52 y 53 de esta ley prescribirá en el término de veinte (20) años, contados a partir de lo ocurrencia de los mismos. La acción disciplinaria prescribirá en diez (10) años. La acción penal prescribirá en veinte (20) años”.

 

Sobre este particular precisa la Sala que, efectivamente, la Ley 80 introdujo la figura de la “prescripción de la acción” para ciertas controversias contractuales y fijó su término en 20 años, siempre y cuando el asunto debatido dijese relación con la responsabilidad patrimonial de las partes o la civil de los servidores públicos.

 

En otros términos, en tanto las controversias contractuales girasen en torno a la responsabilidad de las partes en el contrato (responsabilidad patrimonial), las acciones respectivas se podían intentar dentro del término de veinte (20) años.

 

Las demás acciones fundadas en los contratos del Estado, vale decir, aquellas que no comprometen la responsabilidad patrimonial de las partes, como es el caso de la nulidad absoluta intentada por un tercero ajeno al contrato, continuaron sujetas a la regla general de los dos (2) años prevista en el art. 136 del C.C.A. ”(negrillas de la Sala).

 

Ahora bien, en principio, puede generar dudas la aplicación del artículo 55 de la Ley 80 al caso concreto, para efectos de determinar la caducidad de la acción, pues, aquel regula “ la prescripción de las acciones de responsabilidad contractual”; no obstante, se debe tener en cuenta que la Sala ha señalado que la disposición mencionada no regula realmente un término de prescripción, sino que se refiere a uno de caducidad. En efecto, ha afirmado:

 

“El Estatuto Contractual contenido en la Ley 80 de 1993 modificó el término, de dos años, de caducidad de la acción de controversias contractuales , previsto en el C.C.A (art. 136 num. 6°) respecto de las omisiones de los co-contratantes y de las conductas antijurídicas de estas; el término de caducidad de la acción previsto en el C.C.A. se conservó respecto al ataque de la validez del contrato, de los actos jurídicos (administrativos, bilaterales de las partes, y unilateral del contratista, porque se presumen conductas jurídicas), y de los hechos contractuales que no le son imputables a las partes (hecho del príncipe y hechos imprevisibles, etc.).

 

La modificación introducida por la Ley 80 de 1993 frente al artículo 136 inc. 6° del C.C.A., se dio en lo que atañe al término de “ prescripción de la acción ”, en dichos casos; lo fijó en veinte años.

 

La Sala considera, con fundamento en lo expuesto, que el término de caducidad de la acción contractual — llamado por Ley 80 de 1993 prescripción de las acciones — que se intentó es el de los veinte años, previsto en la Ley 80 de 1993, los cuales a la fecha de presentación de la demanda, 9 de marzo de 1999, no habían transcurrido aún”.

 

Lo anterior resulta obvio si se tiene en cuenta, además, que, como se desprende de los propios términos, la norma regula la extinción de lo acción del derecho.

 

Por lo anterior, en este caso no existe razón alguna que impida la aplicación del artículo 55 de la Ley 80.

 

Teniendo en cuenta lo expuesto y que, en el caso concreto, la controversia gira en torno a la responsabilidad patrimonial de las partes, pues se trata del pago de unas actas de reajustes de precios, es claro que la acción se puede intentar dentro del término de 20 años, contados a partir 4 de septiembre de 1998 ”. (En esta fecha se debieron haber pagado las actas de reajuste lo que, a juicio del demandante, ocasionó el incumplimiento del contrato. Lo anterior, teniendo en cuenta que la respectiva orden de pago se radicó ante la entidad el 4 de agosto de 1998.).

 

{§-0009}    JURISPRUDENCIA

 

CADUCIDAD Y PRESCRIPCIÓN

 

DIFERENCIAS 

 

CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, CONSEJERO PONENTE: MAURICIO FAJARDO GÓMEZ. RADICACIÓN R-16541 DE 2006, PROCESO 76001-2331000-23097-01, APELACIÓN SENTENCIA. BOGOTÁ, D.C., CUATRO (4) DE DICIEMBRE DE DOS MIL SEIS (2006). ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO ALIER E. HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ.- a) Diferencias entre las figuras de prescripción y caducidad

 

Se debe tener en cuenta que la institución de la prescripción es diferente de la de caducidad, por lo cual las normas que regulan una institución no pueden aplicarse a la otra. La Corte Suprema de Justicia ha expuesto las diferencias entre caducidad y prescripción, afirmando lo siguiente: “(...) debe precisarse que si bien en la caducidad se ataca la acción y no el derecho, mientras que en la prescripción se extinguen, tanto la acción como el derecho , en ambos casos la ley atribuye este fenómeno al vencimiento de ciertos plazos en ella señalados sin que se ejercite la acción correspondiente, por lo que el acreedor que acepte la entrega de títulos valores, debe ceñirse no solamente al cumplimiento de los requisitos de índole formal, sino someterse a las condiciones de presentación para su cobro dentro de los términos que la ley impone (...)(se resalta).

 

“Además, como igualmente lo ha predicado la Corte, la caducidad es “fenómeno relativo a la acción”, hasta el punto que algunos doctrinantes califican la no caducidad de la acción como uno de los presupuestos procesales de la demanda o memorial a través del cual incoa materialmente la acción, razón por la cual hallan justificación a normas como las consagradas por los arts. 85 y 383 inc. 3° del C. de P.C., autorizando el rechazo de plano de la demanda cuando elementalmente se verifica la caducidad (...)”.

 

Así mismo, la Corte Constitucional ha entendido la caducidad como un sistema de extinción de las acciones, independiente de la regulación de la prescripción extintiva de derechos: “La institución de esta clase de términos fijados en la ley, ha sido abundantemente analizada por la doctrina constitucional, como un sistema de extinción de las acciones, independientemente de las regulaciones consagradas a través de la figura jurídica de la prescripción extintiva de derechos.

 

Siempre se ha expresado que la caducidad es la extinción del derecho a la acción por cualquier causa, como el transcurso del tiempo, de manera que si el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos”.

 

Sobre este punto, es necesario precisar que, como lo sostiene el profesor Fernando Hinestrosa, la prescripción se refiere al “modo de extinguirse los derechos por su no ejercicio durante cierto lapso (art. 2535)” y no a la extinción de las acciones. Al respecto, el citado profesor afirma lo siguiente:

“(...) no se remite a duda que la declaración de la prescripción implica inmediatamente la extinción de lo pretensión correspondiente al derecho en cuestión. A lo que se agrega, que no se trata simplemente de privar al derecho de tutela (prescindir de la responsabilidad inherente al débito, dentro de la plenitud del concepto de obligación, sino de la afectación del derecho, esto es, de su extinción misma. O sea que más allá de la imposibilidad de hacer efectivo el derecho prescrito, lo que se tiene es su ex tinción. De ahí su efecto “liberatorio”.

 

(...)

 

Concretamente, el derecho nacional, lejos de limitar el alcance de la prescripción extintiva a las acciones, lo proyectó a los derechos (y no solo a los de crédito). Inclusive el art. 1527 c.c., dentro de la disciplina de las denominadas “obligaciones naturales”, resalta el hecho de que las “obligaciones civiles [quedan] extinguidas por prescripción”.

 

Adicionalmente, en relación con sus efectos, la Corte Suprema de Justicia ha condensado las diferencias entre las dos instituciones, de la siguiente manera:

 

“a) Aunque excepción de naturaleza perentoria, la prescripción debe ser propuesta o alegada por quien quiera aprovecharse de ella, pues no es susceptible de ser declarada de oficio (C.C., art. 2513 y C.J., art. 434). Es, por consiguiente, un medio de defensa al alcance de la parte demandada, lo que quiere decir que no puede operar sino cuando se ha conformado la relación procesal, o sea una vez que se promueva la acción y el adversario se propone extinguirla por tal vía. De ahí que la prescripción extintiva no tiene cabida sino ope exceptionis.

 

Por el contrario, la caducidad puede ser declarada de oficio por el juez, pues sería inadmisible que vencido el plazo señalado por la ley para el ejercicio de la acción o del recurso, sin embargo, se oyera al promotor de la una o del otro. Aparecen como ejemplos de estas caducidades los términos señalados en el Código de Procedimiento para el cumplimiento de ciertos actos, la interposición de recursos, etc., los cuales no pueden producir resultados de ningún género si no se cumplen dentro de la oportunidad prevista, pues de otro modo se surte con respecto a ellos un efecto preclusivo. En este sentido la caducidad opera ipso iure, vale decir que no es necesario instancia de parte para ser reconocido;

 

b) La prescripción es renunciable de modo expreso y tácito, en las condiciones previstas en los artículos 2514 y 2515 del Código Civil. La caducidad no lo es nunca, lo cual se explica por la naturaleza de orden público que en esta última tiene el término preestablecido por la ley positiva para realización del acto jurídico;

 

c) Los términos de prescripción admiten suspensión y pueden ser interrumpidos. Es la regla general que domina el fenómeno, si bien es cierto que algunas prescripciones breves —las señaladas en los artículos 2542 y 2543— corren contra toda clase de personas y no son, por tanto, susceptibles de suspensión. Pero tal circunstancia no altera ni disminuye la diferencia apuntada, puesto que los plazos de caducidad no comportan jamás la posibilidad de ser ampliados por medio de la suspensión y deben ser cumplidos r igurosamente so pena de que el derecho la acción se extinga de modo irrevocable. La interrupción de la prescripción impide que esta se produzca. En la extintiva o liberatoria la interrupción civil por la notificación judicial de la demanda hace legalmente eficaz el ejercicio del derecho o de la acción.

 

Con respecto a la caducidad no puede hablarse de interrupción, desde luego que en el mismo supuesto la presentación de la demanda dentro del término preestablecido es el ejercicio mismo de la acción, el adecuado acomodamiento al precepto que instituye el plazo, y

 

d) La prescripción corre o empieza a contarse desde que la obligación se hace exigible lo que implica siempre la existencia de una obligación que extinguir (art. 23325, inc. 2°).

 

La caducidad por el transcurso del tiempo no lo supone necesariamente, ya que la consagra la ley en forma objetiva para la realización de un acto jurídico o un hecho, de suerte que el plazo prefijado solo indica el límite de tiempo dentro del cual puede válidamente expresarse la voluntad inclinada a producir el efecto de derecho previsto”(6).

 

La diferencia entre las dos instituciones merece mantenerse, como lo señala el profesor Fernando Hinestrosa: “Pero, desde el punto de vista práctico, lo más importante resulta ser la distinción concreta entre caducidad y prescripción, para cuyo esclarecimiento lo que menos pudiera pensarse es en unificar las figuras y darle a la prescripción el tratamiento de la caducidad.

 (...)

 

Así, a mi juicio, sostener que por cuanto “serían idénticos los efectos procesales de una y otra figura”, caso de que, “respetando las diferencias teóricas entre prescripción extintiva y caducidad, se solucionaría de un tajo el problema estableciendo que la prescripción extintiva la puede reconocer de oficio el juez (López Blanco, “Instituciones de derecho procesal civil colombiano”, cit., pág. 476). implica, de una parte asimilar el efecto a su razón de ser, desatender la función propia de cada una de las figuras y, en últimas, sobre una afirmada, que no cierta, modernidad, desarticular el sistema de la prescripción” (se resalta).

 

Sintetizando, las diferencias que separan las dos instituciones, de acuerdo con la jurisprudencia citada, son, entonces, las siguientes: La caducidad se refiere a la extinción de la acción, mientras que la prescripción a la del derecho; la primera debe ser alegada, mientras que la caducidad opera ipso iure; la prescripción es renunciable, mientras que la caducidad no lo es, en ningún caso, y mientras que los términos de prescripción pueden ser suspendidos o interrumpidos, los de caducidad no son susceptibles de suspensión, salvo expresa norma legal, como es el caso de la conciliación prejudicial establecida en la Ley 640 de 2001.

 

Queda claro, pues, que se trata de dos figuras que regulan fenómenos diferentes y, que, en consecuencia, no es posible aplicar las normas que regulan la prescripción a la caducidad, o viceversa. Estas premisas permiten concluir que el artículo 41 de la Ley 153 de 1887 no es aplicable al presente caso, dado que dicha disposición solo se refiere a los términos de prescripción y no a las de caducidad.

 

{§-0010}       JURISPRUDENCIA

 

SUSPENSIÓN DE LA CADUCIDAD

 

CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL

 

CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, CONSEJERO PONENTE: MAURICIO FAJARDO GÓMEZ. RADICACIÓN 270012331000200500229-01 (33.477) DE 2007, BOGOTÁ, D.C., DICIEMBRE DOCE (12) DE DOS MIL SIETE (2007).-  Así pues, una vez expirados los anteriores términos, sin que la administración liquidara unilateralmente los contratos 0042 y 0043, empezó a transcurrir el término de caducidad de dos (2) años de la acción contractual, el cual feneció el día 16 de diciembre de 2004 respecto del primer contrato y el 16 de enero de 2005 frente al segundo.

 

Sin embargo, encuentra la Sala que el término de caducidad para ejercer la acción contractual frente a cada contrato se suspendió por un término de tres (3) meses, en virtud del trámite de conciliación extrajudicial surtido ante la Procuraduría 41 Delegada ante el Tribunal Administrativo del Chocó, de acuerdo con la solicitud que en tal sentido formuló la parte actora el 21 de julio de 2003(1) y cuya finalización tuvo lugar el día 21 de octubre de 2004, según la respectiva acta cuya copia auténtica obra a folios 368 y 369 del cuaderno principal.

 

Así las cosas, el término de caducidad de la acción contractual se amplió desde el día 16 de diciembre de 2004 hasta el 16 de marzo de 2005 respecto del contrato 0042 y desde el 16 de enero de 2005 hasta el 16 de abril del mismo año frente al contrato 0043.

 

Dado que la demanda fue presentada el día 14 de febrero de 2005, se impone concluir que se interpuso dentro del término de caducidad de la acción contractual. Teniendo en cuenta, además, que esta jurisdicción es competente para conocer del presente asunto y que el libelo demandatorio cumple con los requisitos formales establecidos en la ley, se revocará el auto impugnado y se dispondrá la admisión de la demanda.

 

        {§-0011}    JURISPRUDENCIA

 

        CADUCIDAD DE LA ACCIÓN RESCISORIA

 

         RESCISIÓN DE CONTRATO

 

         LESIÓN ENORME

 

RADICACIÓN R-15707 DE 2006, PROCESO 19001-2331000-95120400, CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, CONSEJERO PONENTE: MAURICIO FAJARDO GÓMEZ. BOGOTÁ, D.C., DICIEMBRE CUATRO (4) DE DOS MIL SEIS (2006). Mediante el presente proceso se persigue la rescisión del contrato de compraventa celebrado entre los demandantes y el Incora a través de la escritura pública 3.438 el 27 de diciembre de 1991, por haberse configurado, presuntamente, lesión enorme en la determinación de su precio.

La Sala es competente para conocer del presente proceso, en virtud de lo establecido en los artículos 129 del Código Contencioso Administrativo, en armonía con el artículo 87 ibídem, toda vez que, aunque en la demanda no se precisó cuál es la acción instaurada, resulta claro que la misma fue incoada en ejercicio de la acción relativa a controversias contractuales, dadas las pretensiones formuladas en la demanda, mediante las cuales se enjuicia un contrato de compraventa de bien inmueble celebrado por el Incora, con el objeto de adquirir inmuebles rurales en desarrollo de los fines perseguidos por las Leyes 135 de 1961, 30 de 1988 y 160 de 1994.

 

En asuntos similares, encaminados a obtener la rescisión del contrato de compraventa de inmuebles por lesión enorme, la Sala ha admitido su competencia, como también ha indicado claramente que la acción procedente es la contractual; en su pronunciamiento sostuvo:

 

“Así las cosas, vistas las competencias radicadas en las jurisdicciones ordinaria y de lo contencioso administrativo en materia agraria, y aunque no se encuentre entre sus diferentes procesos el aludido por la actora habrá que concluir con apoyo en la jurisprudencia sentada por esta Sala en su sentencia de septiembre 15/83, ratificada en la de diciembre 4/89 y que ahora se reitera, que la competencia es de esta jurisdicción, por ser suya la relacionada con las controversias derivadas de los contratos administrativos (CCA, arts. 87, 131 y 132, num. 8° y 136 in fine ).

 

En este orden de ideas, esta jurisdicción es la competente para conocer de la acción rescisoria por lesión enorme instaurada contra contratos celebrados por el Incora en compraventa de inmuebles rurales, en desarrollo de los fines perseguidos por la Ley 135/61 con las modificaciones introducidas por leyes posteriores, incluida la Ley 30 de 1 988 “.

 

En oportunidad posterior, la Sala reiteró su criterio respecto de la competencia que le corresponde para conocer de los procesos de rescisión del contrato por lesión enorme, en los siguientes términos:

 

“... la lesión enorme es hecho que, de ser cierto, solo puede alegarse mediante el ejercicio de la acción contractual por rescisión del contrato de compraventa de inmueble por lesión enorme.

 

En anterior oportunidad la Sala acudiendo al Código Civil explicó que cuando un contratista cree que el precio fijado en un contrato de compraventa no resulta ser objetivamente el real, debe utilizar la acción contractual la cual se manifiesta, por el aspecto en comento, en la pretensión principal o de rescisión del contrato o responsabilidad contractual por lesión enorme, la cual es posible de acuerdo con lo dispuesto en el C.C.A. pues su artículo 87, sobre la acción de controversias contractuales, no es restrictivo en cuanto su objeto al prever que se podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare s u incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y “que se hagan otras declaraciones y condenas”

 

De conformidad con las normas legales y la jurisprudencia a que se ha hecho referencia, la Sala es competente para conocer del asunto sometido a examen.

 

2.2. Oportunidad del ejercicio de la acción de lesión enorme: Respecto del término para incoar la acción rescisoria por lesión enorme, el artículo 1954 del Código Civil prescribe lo siguiente:

 

“ART. 1954.—La acción rescisoria por lesión enorme expira en cuatro años contados desde la fecha del contrato”.

 

A la luz de los más recientes pronunciamientos que sobre el particular ha realizado la Corte Suprema de Justicia, según lo refleja la sentencia del 23 de septiembre de 2002 dictada por la Sala de Casación Civil, el artículo 1954 del Código Civil consagra la caducidad de la acción rescisoria, con lo cual se modificó el criterio anterior que consideraba que dicho término legal correspondía a la prescripción extintiva de la acción, de lo cual se desprende, como ocurre con la institución de la caducidad, que a su declaratoria hay lugar aunque no sea alegada en el proceso. Así discurre el fallo en mención:

 

“Destacadas, pues, estas particularidades del señalado plazo, se impone inferir que se trata de un término de caducidad, que, en cuanto tal, fija y precisa fatalmente el tiempo durante el cual debe ejercitarse la acción.

 

(...)

 

Infiérese, por consiguiente que, vencido el cuatrienio consagrado en el artículo 1954 del Código Civil, sin que se hubiese ejercitado la acción, se extingue tal facultad de manera automática, particularidad que, justamente, permite el juez decretarla de oficio, sin que deba esperar actos complementarios derivados de la actitud asumida por el demandado. El contratante sabe de antemano, que cuenta con un determinado tiempo para ejercitar su acción, sin que la expiración del mismo halle justificación de su dejadez, sino en el nuevo vencimiento del aludido plazo”.

 

El tema en examen reviste importancia en la medida en que el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, en la forma en que fue modificado por el artículo 23 del Decreto 2304 de 19894, norma procesal vigente tanto al momento de celebración del contrato de compraventa en referencia, como en el momento en que empezaron a correr los términos para el ejercicio de la acción, prescribía lo siguiente: “ART. 136: Caducidad de las acciones. “(...) Las relativas a contratos caducarán en dos (2) años de ocurridos los motivos de hecho o de derecho que le sirven de fundamento”.

 

Así las cosas, se impone precisar si el término de caducidad de la acción recisoria por lesión enorme, fijado en cuatro años en el artículo 1954 del Código Civil, resulta aplicable a los contratos de compraventa de bienes inmuebles en cuya celebración intervienen o participan entidades estatales.

 

Para la Sala la respuesta es negativa, porque la rescisión por lesión enorme, cuando una de las partes del negocio jurídico de compraventa de inmueble es una entidad del Estado, la demanda debe encausarse mediante la acción contractual prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo.

 

Precisamente esa misma codificación, mediante norma especial, preferente para los procesos que cursan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y adicionalmente posterior en el tiempo a aquella que en su artículo 1945 recoge el Código Civil, ha regulado el término dentro del cual el interesado puede ejercer la acción contractual, que no es otro que el de los dos años previsto en el artículo 136, norma procesal de orden público, de aplicación inmediata y, como ya se indicó, preferente frente a las disposiciones del Código Civil cuando se trata de contratos estatales.

 

Así lo ha destacado reiterada jurisprudencia de la Sala:

 

“Fuera de esa previsión especial, sobre el avalúo de bienes inmuebles en la enajenación de bienes para el Estado o por el Estado, por lo general en lo demás se le aplican al contrato de compraventa las normas civiles, salvo también en lo que concierne con el tiempo para acudir al juez en demanda de la rescisión. En efecto: Si bien el Código Civil indica, en el artículo 1.954, que “La acción rescisoria por lesión enorme expira en cuatro años, contados desde la fecha del contrato” esta disposición no es aplicable cuando se trata de los contratos de compraventa de bienes inmuebles celebrados por el Estado porque el Código Contencioso Administrativo dispone que el término de caducidad de la acción de controversias contractuales será de dos años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento (art. 87), por lo general ”.

 

En este orden de ¡deas, la Sala reafirma el criterio de que por regla general, en los contratos estatales para el ejerció de la acción recisoria por lesión enorme no se aplica el término de cuatro (4) años, establecido en el artículo 1954 del Código Civil, sino el de caducidad de dos (2) años consagrado en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.  

 

{§-0012}    JURISPRUDENCIA

 

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN Y LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO 

 

RADICACIÓN 68001231500019950783-01 (22.920) DE 2006, CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, CONSEJERA PONENTE: RUTH STELLA CORREA PALACIO. BOGOTÁ, D.C., CINCO (5) DE DICIEMBRE DE DOS MIL SEIS (2006). 2. La acción incoada y su ejercicio oportuno: De otra parte, en cuanto corresponde al ejercicio oportuno de la acción, la jurisprudencia de la Sala definió que en los contratos de ejecución sucesiva —como el que se revisa—, el término para demandar con ocasión de cualquiera de las incidencias que se presenten en la relación negocial, apenas empieza a computarse desde la fecha en que se liquida o debió liquidarse el contrato y no desde la fecha en que se hicieron exigibles las obligaciones de pago (en este caso la primera fecha de radicación de las cuentas fue oct. 2/92) que se demandan.

 

La Sala en providencia de 8 de junio de 1995, Expediente 10.634, señaló: “En materia contractual habrá que distinguir los negocios que requieren de una etapa posterior a su vigencia para liquidarlos, de aquellos otros que no necesitan de la misma. En estos, vale decir, para los cuales no hay etapa posterior a su extinción, cualquier reclamación judicial deberá llevarse a cabo dentro de los dos años siguientes a su fenecimiento. Para los contratos respecto de los cuales se impone el trámite adicional de liquidación, dicho bienio para accionar judicialmente comenzará a contarse desde cuando se concluya el trabajo de liquidación, o desde cuando se agotó el término para liquidarlo sin que se hubiere efectuado, bien sea de manera conjunta por las partes o unilateralmente por la administración.

 

“La Sala reitera su punto de vista sentado en oportunidades anteriores en el sentido de que los pagos periódicos que deba efectuar la administración como consecuencia de un contrato, no pueden ser mirados como hechos aislados para aplicarles exegéticamente el concepto de caducidad de la acción, sino que deberá aplicarse la solución consignada en el párrafo inmediatamente anterior de esta providencia. Dicho de otra manera no puede imponérsele al contratista la dura e ilógica tarea de estar presentando demandas sucesivas por los incumplimientos periódicos imputables a la administración, pues ello no se compadece con la lógica, con la cordialidad y armonía que debe reinar entre las partes ni con la seriedad y consideración debida a la administración de justicia ..”..  

 

{§-0013}    JURISPRUDENCIA

 

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN

 

CADUCIDAD: CARÁCTER SUSTANTIVO, NO PROCESAL

 

CÓMPUTO DE LA CADUCIDAD

 

CAMBIO NORMATIVO

 

CONFLICTO DE LEYES EN EL TIEMPO 

 

CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA NÚMERO INTERNO 19.482 DE 2006, RADICACIÓN 2500023260001998131201. CONSEJERO PONENTE: ALIER E. HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ. BOGOTÁ, D.C., JUNIO VEINTIOCHO (28) DE DOS MIL SEIS (2006).- Conforme a lo expuesto, y en la medida en que el derecho de acción resulta directamente afectado por las normas sobre caducidad, es posible concluir que estas no son de carácter procesal o, mejor, que no se trata de disposiciones relativas a la sustanciación y ritualidad de los juicios. En efecto, la caducidad determina de modo necesario el derecho de acción, al punto que constituye uno de los elementos esenciales del mismo; si la caducidad ha operado, el derecho no existe.

 

(…)

Supervivencia de la ley antigua en materia contractual. Como las normas de caducidad no pueden ser consideradas como relativas a la sustanciación y ritualidad de los juicios, en el caso concreto, se debe recurrir al artículo 38 de la Ley 153 de 1887, que acoge la teoría de la supervivencia de la ley antigua en materia contractual y dispone lo siguiente:

 

“ART. 38.— En todo contrato se entenderán incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración. “Exceptúase de esta disposición. “1. Las leyes concernientes al modo de reclamar en juicio los derechos que resultaren del contrato, y “2. Las que señalan penas para el caso de infracción de lo estipulado; la cual infracción será castigada con arreglo a la ley bajo la cual se hubiere cometido”.

 

Lo anterior supone que, en materia de caducidad, las normas vigentes al momento de celebrar el contrato resultan inmodificables y, en consecuencia, son las que se deben aplicar, sin importar que, con posterioridad, el término respectivo sea modificado.

 

Conforme a lo dicho, la norma de caducidad que debe ser aplicada al caso concreto es la que se encontraba vigente al momento de celebrar el contrato ...”.

 

 (…)

 

Como se advierte, la legislación colombiana ha retornado a la caducidad tradicional de 2 años —excepto cuando se pretende la nulidad absoluta de un contrato, evento en el cual el plazo puede llegar a ser de 5 años—, solo que la nueva norma regula con cierta casuística el modo de contar el término, en función de las diversas hipótesis que pueden surgir de la posibilidad de la liquidación de los contratos estatales.

 

El diverso tratamiento legislativo del asunto es el que hace difícil, en veces, definir cuál es el término de caducidad que se debe aplicar a la acción contractual, como ocurre en el presente caso, que ofrecería las siguientes posibilidades: i) el término vigente al momento de la celebración del contrato —para el año de 1977 era de 20 años—, ii) el término vigente al momento del incumplimiento del contrato —para el año de 1980 era de 20 años—, iii) el término vigente al momento de la presentación de la demanda —para el 2 de abril de 1998 era de 2 años, o de 20, según la materia demandada—.

 

Para resolver este problema la Sala ha adoptado las siguientes posiciones:

 

2.1.2.1. Acudiendo al artículo 41 de la Ley 153 de 1887(4) ha dicho que esta norma es la que rige el tránsito legislativo en materia de caducidad de la acción, cuando el término para su configuración es modificado por una nueva ley. En particular, la Sala Plena de esta corporación, en sentencia del 9 de marzo de 1998, Exp. S-262, expresó:

 

“Busca garantizar (L. 153, art. 41) a quien adquirió el derecho a la prescripción al momento de ser afectado por la actuación administrativa que aquella se prolongará por el término inicialmente concebido, sin que la posterior modificación de los procedimientos pueda dar lugar a que el juez desconozca la garantía que en forma expresa e inequívoca se había generado a favor del administrado hasta el último día en que el término de la prescripción se complete”.

 

2.1.2.2. Posteriormente esta sección precisó que el tránsito de legislación, en materia de caducidad de una acción contractual, se rige no por el artículo 41, que se refiere a la “prescripción” adquisitiva o extintiva de un derecho, sino por el artículo 38 de la Ley 153 de 1887.

 

(…)

 

Sintetizando, las diferencias que separan las dos instituciones, de acuerdo con la jurisprudencia citada, son, entonces, las siguientes: La caducidad se refiere a la extinción de la acción, mientras que la prescripción o la del derecho; la primera debe ser alegada mientras que la caducidad opera ipso iure; la prescripción es renunciable, mientras que la caducidad no lo es, en ningún caso, y mientras que los términos de prescripción pueden ser suspendidos o interrumpidos, los de caducidad no son susceptibles de suspensión, salvo expresa norma legal, como es el caso de la conciliación prejudicial establecida en la Ley 640 de 2001.

 

Queda claro, pues, que se trata de dos figuras que regulan fenómenos diferentes y, que, en consecuencia, no es posible aplicar las normas que regulan la prescripción a lo caducidad, o viceversa. Estas premisas permiten concluir que el artículo 41 de la Ley 153 de 1887 no es aplicable al presente caso, dado que dicha disposición solo se refiere a los términos de prescripción y no a las de caducidad.

 

(…)

 

Por lo anterior, encuentra la Sala que el art. 40 (Ley 153 de 1887) mencionado no resulta aplicable a las normas que regulan la caducidad, que, a pesar de estar contenidas en el C.C.A. tienen carácter sustancial, y no procesal”.

 

Finalmente, estimó la Sala, en la providencia que se viene citando, que la norma que regula el tránsito de legislación, en materia de caducidad de la acción, es el artículo 38 de la Ley 153, según el cual:

 

“ART. 38.—En todo contrato se entenderán incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración.

 

Exceptúase de esta disposición.

 

1. Las leyes concernientes al modo de reclamar en juicio los derechos que resultaren del contrato, y

 

2. Las que señalan penas para el caso de infracción de lo estipulado; la cual infracción será castigada con arreglo a la ley bajo la cual se hubiere cometido”.

 

De conformidad con esta tesis, las normas relativas a la caducidad de la acción no son normas procedimentales, sino sustanciales, y por ende hacen parte de las normas vigentes que integran el contrato, desde el momento de su celebración.

 

Con posterioridad a esta decisión la Sala hizo una precisión a dicha tesis. Mantuvo el criterio según el cual las normas que consagran caducidad son normas sustanciales, pero añadió que la ley aplicable es la vigente al momento de presentarse el incumplimiento del contrato cuando lo que se discute es dicho fenómeno y no la vigente al momento de su celebración. Dijo en este sentido la Sala —auto de 16 de junio de 2005. Exp. 250002326000200401522 01 (N° Interno 29.866). Actor: Jesús Antonio Trejos Ossa. Deman dado: Ministerio de Minas y Energía y otros— que:

 

“Acerca del régimen normativo aplicable a los contratos, la Sala ha señalado en otras oportunidades, que las normas en materia de caducidad que se deben aplicar a un contrato, son los vigentes al momento de su celebración o de su infracción. Al respecto el artículo 38 de la Ley 153 de 1887 señala: (…)

 

Así las cosas, se estima que, en este caso, se deben aplicar los normas vigentes al momento del incumplimiento del contrato”.

 

De esta manera la Sala llegó a la conclusión que el numeral 2° del artículo citado es el que da solución a este tipo de problemas jurídicos.

 

{§-0014}    JURISPRUDENCIA

 

PRESCRIPCIÓN Y CADUCIDAD

 

DECISIÓN PRÉALABLE

 

CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, CONSEJERA PONENTE: MARIA ELENA GIRALDO GÓMEZ, BOGOTÁ D.C., CATORCE (14) DE FEBRERO DE DOS MIL DOS (2002). RADICACIÓN NÚMERO: 07001-23-31-000-1994-0131-01(13238).- Fuera de la conclusión relativa a que la acción ejercitada es debida, por otra parte la Sala observa que el incumplimiento del crédito empezó a causarse desde el día 30 de abril de 1992, cuando se hizo civilmente exigible, como pasa a indicarse:

 

Como ya se vio, de acuerdo con el acta de liquidación bilateral del contrato 058 de 1988, el contratante - Municipio de Arauca - se comprometió a pagar a la firma consultora la suma adeudada por concepto de los servicios de interventoría, en tres contados, el último de los cuales se cancelaría "antes del día 30 de abril de 1992" ($33.816.65,81).

 

(…)

 

La Sala estima necesario hacer las siguientes aclaraciones sobre el tema, teniendo en cuenta los argumentos expuestos por las partes.

 

El legislador -ley 80 de 1993- amplió el término de prescripción de la acción a veinte años sólo para los eventos de las conductas antijurídicas contractuales.

 

Así, Administración y Contratista, pueden perseguirse judicialmente dentro de un término mayor, veinte años, cuando sus conductas (activas u omisivas) sean antijurídicas, como en este caso que se alega el incumplimiento a una de las obligaciones adquiridas en el contrato de interventoría.

 

Cosa distinta es el cuestionamiento de la validez de actos jurídicos contractuales los cuales se presumen válidos (contrato, actos bilaterales, actos unilaterales de la administración y del particular) y de otras conductas jurídicas (hecho del príncipe) o no imputables a las partes cocontratantes (hechos imprevisibles), evento en los cuales el término de caducidad es de dos años (art. 136 inc. 6o. C.C.A).

 

El recurrente señaló que el plazo legal para demandar debía contarse a partir de la configuración del silencio administrativo negativo frente a las peticiones de pago presentadas ante la administración, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 60 del C.C.A.

 

Sobre el particular es preciso señalar: En primer término, como se ha manifestado en otras ocasiones que las solicitudes de pago presentadas ante la administración y la decisión adoptada por ella, no es un requisito en nuestro sistema jurídico exigido para acudir a reclamar por vía judicial;

 

En segundo término que las peticiones que hacia el futuro se presentan dirigidas a provocar el cumplimiento de la administración a su obligaciones, no alteran ni tienen por qué entrar a modificar la época a partir de la cual se consolidó la situación jurídica demandada.

 

En efecto, en este caso, las partes acordaron, en el acta de liquidación del contrato, el plazo dentro del cual se le debía dar solución a la obligación de pago de las sumas adeudadas por la Administración. Por lo tanto, extinguido el plazo sin que se haya dado cumplimiento a la prestación, nació automáticamente el incumplimiento contractual y por tanto el derecho a acudir a la vía jurisdiccional.

 

Y es que respecto a las obligaciones derivadas de un contrato administrativo -contrato 058 de 1988- celebrado bajo la vigencia del decreto ley 222 de 1983, no se encuentra prevista la figura de la reconvención o requerimiento previo al deudor para constituirlo en mora. Entonces el sólo vencimiento del plazo convenido, convertía la situación de hecho en una situación jurídica, sujeta a consecuencias jurídicas específicas.

 

La Sala ha advertido en situaciones similares, las diferencias existentes entre los sistemas jurídicos colombiano y francés, ya que en éste último sistema la ley si exige que haya un pronunciamiento administrativo previo para el ejercicio de la acción, denominado “decisión préalable".

 

(…)

 

5. En los casos de daños por hechos u omisiones de la administración, la vía será la de la demanda directa ante el juez, porque no existirá ni la petición previa (como sí existen en países como Francia y España) ni como es obvio, tampoco el agotamiento de la vía gubernativa. Este es el alcance que tiene la acción de reparación directa que consagra el artículo 86 del C.C.A.

 

Lo dicho no impide que el damnificado, antes de demandar, intente conciliar sus pretensiones con la administración o busque transigir sus diferencias con la misma. Vías autorizadas por la ley. (Ley 23 de 1991, arts. 59 y ss; art. 6 Decreto Ley 2651 de 1991 en armonía con el art. 2469 y ss del Código Civil).

 

6. En síntesis, el damnificado puede buscar las citadas vías de acuerdo prejudicial, pero no puede provocar un pronunciamiento administrativo para demandarlo luego en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, porque se repite, ello equivaldría ni más ni menos, a modificar la causa del daño"

 

{§-0015}    JURISPRUDENCIA

 

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN CONTRACTUAL

 

COBRO DE ANTICIPOS  

 

CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, CONSEJERO PONENTE: RICARDO HOYOS DUQUE, BOGOTÁ, D.C., VEINTIDÓS (22) DE FEBRERO DE DOS MIL UNO (2001), RADICACIÓN NÚMERO: 13682.- La Sala ya ha precisado en providencias anteriores la forma de computar el plazo para el ejercicio de la acción contractual. En tal sentido ha sido reiterada la jurisprudencia en señalar que todas las acciones que a bien tenga hacer el contratista con ocasión de la ejecución del contrato, debe formularlas a más tardar dentro de los dos años siguientes a su terminación o a su liquidación si ésta era necesaria, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad de la acción.

 

En el caso que se controvierte el demandante pretende, a través de la acción contractual de una parte la nulidad de los actos administrativos en virtud de los cuales se declaró el incumplimiento del contratista y de la otra, que se declare que fue la entidad pública contratante la que incumplió el contrato y por consiguiente se le resarzan los perjuicios derivados de ese incumplimiento, entre los cuales incluyó el retardo en el pago del anticipo y las demás cuentas del contrato. La acción fue instaurada dentro del término de los dos años establecidos en la ley para el ejercicio de la acción contractual (art. 136 c.c.a).

 

Era esta la misma oportunidad que tenía el demandante para solicitar al juez del contrato las declaraciones adicionales derivadas de la ejecución del contrato, toda vez que como bien lo manifestaron las partes en esta controversia, el contrato no se había liquidado para la fecha de presentación de la demanda. 

 

En consecuencia, resulta procedente examinar si se presentó el perjuicio reclamado por el demandante por la mora en el pago del anticipo y de las actas de ejecución de obra 1, 2 y 3, frente a las cuales para la Sala no se configuró la caducidad de la acción, por las razones que se acaban de señalar

 

{§-0016}    JURISPRUDENCIA

 

ACCIÓN CONTRACTUAL

 

CÓMPUTO DE LA CADUCIDAD

 

PRESCRIPCIÓN EN MATERIA CONTRACTUAL ESTATAL 

 

CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, CONSEJERO PONENTE: ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ, BOGOTÁ, D.C., OCTUBRE DIECINUEVE (19) DE DOS MIL (2000). RADICACIÓN NÚMERO: 12393.- Si bien la ley 80 de 1993, vigente en la época de la presentación de la demanda, no señala un término dentro del cual puede demandarse la nulidad absoluta de un contrato estatal, como sí se infiere del art. 46 respecto de la nulidad relativa, al estipular, que los vicios “pueden sanearse por ratificación expresa de los interesados o por el transcurso de dos (2) años contados a partir de la ocurrencia del hecho generador del vicio”, la Sala ha reiterado que, en estos casos, se debe aplicar la regla general de caducidad prevista por el art. 136 del C.C.A., igualmente vigente para la época de la demanda (subrogado por el decreto 2304 de 1989, art. 23), que disponía que “Las (acciones) relativas a contratos caducarán en dos (2) años de ocurridos los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento.”

 

 Quizás pueda surgir alguna duda por cuanto el art. 55 de la ley 80 dispuso: “De la prescripción de las acciones de responsabilidad contractual. La acción civil derivada de las acciones y omisiones a que se refieren los artículos 50, 51, 52 y 53 de esta ley prescribirá en el término de veinte (20) años, contados a partir de la ocurrencia de los mismos.

 

La acción disciplinaria prescribirá en diez (10) años. La acción penal prescribirá en veinte (20) años.” Sobre este particular precisa la Sala que, efectivamente, la ley 80 introdujo la figura de la “prescripción de la acción” para ciertas controversias contractuales y fijó su término en 20 años, siempre y cuando el asunto debatido dijese relación con la responsabilidad patrimonial de las partes o la civil de los servidores públicos.

 

En otros términos, en tanto las controversias contractuales girasen en torno a la responsabilidad de las partes en el contrato (responsabilidad patrimonial), las acciones respectivas se podían intentar dentro del término de veinte (20) años.

 

Las demás acciones fundadas en los contratos del Estado, vale decir, aquéllas que no comprometen la responsabilidad patrimonial de las partes, como es el caso de la nulidad absoluta intentada por un tercero ajeno al contrato, continuaron sujetas a la regla general de los dos (2) años prevista en el art. 136 del C.C.A. Vale precisar que el art. 44 de la ley 446 de 1998 recogió, parcialmente, la tradición jurisprudencial del Consejo de Estado al prescribir, sobre la caducidad de la acción contractual para impetrar la nulidad absoluta del contrato estatal, lo siguiente: “e) La nulidad absoluta del contrato podrá ser alegada por las partes contratantes, por el Ministerio Público o cualquier persona interesada, dentro de los dos (2) años siguientes a su perfeccionamiento.

 

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NORMAS
 
Ley 80 de 1.993
Ley 1150 de 2.007
Ley 1474 de 2.011
Dec. 019 de 2.012
Dec. 1510 de 2.013
C.P.A.C.A.
Dec. 1082 de 2.015
Normas anteriores
 
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Álvaro Darío Becerra Salazar
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