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Esta página contiene ocho (8) jurisprudencias

 

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{§-0001}              JURISPRUDENCIA

 

PLAZO

 

OBLIGACIONES A PLAZO

 

INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO

 

CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, CONSEJERO PONENTE: RICARDO HOYOS DUQUE, SANTAFÉ DE BOGOTÁ, D.C., TRECE (13) DE SEPTIEMBRE DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE (1999). RADICACIÓN NÚMERO: 10264.- 1.2 Las obligaciones a plazo.

 

Es pertinente recordar que en el régimen general de las obligaciones el establecimiento del plazo del contrato señala la exigibilidad de las obligaciones que de él se derivan para cada uno de los contratantes.

 

De acuerdo al art. 1551 del Código Civil “el plazo es la época que se fija para el cumplimiento de la obligación”,  lo cual significa que en las obligaciones a plazo -aquellas en las que se ha fijado una fecha determinada para su cumplimiento-, que son las que para el caso interesan, el cumplimiento está supeditado a la llegada de esa fecha, momento en el cual son exigibles las obligaciones que se contrajeron, pero en estricto sentido, no se extinguen todos los derechos que surgieron del contrato.

 

Obsérvese que en el art. 1625 del Código Civil entre los diferentes modos que señala para extinguir las obligaciones, no relaciona la llegada del plazo; de lo cual se deduce que éste no extingue las obligaciones, porque ocurrida o llegada la fecha para su cumplimiento lo que deviene es la exigibilidad de las mismas, pero no la extinción ipso facto de todos los derechos y obligaciones, ya que si entre las partes existen obligaciones pendientes, éstas sólo se extinguirán una vez se haya cumplido con las mismas.

 

En otras palabras, con el cumplimiento de la obligación principal no se da por terminada la relación contractual si del contrato se derivan otras obligaciones para cualquiera de las partes, caso en el cual el vínculo que se ha creado con el contrato todavía estará vigente y aún no se ha extinguido.

 

1.3  El plazo en los contratos que celebran las entidades públicas.

 

Las reglas del derecho común acabadas de citar no son ajenas a la contratación con el Estado, pese a que en principio ésta se rige por las normas de derecho público y las especiales sobre la materia.

 

En los contratos que celebra la administración para la consecución de los fines estatales, el plazo no es únicamente el que se fija para la construcción, reparación o conservación de la obra, si éste es de obra pública, o para la entrega de los elementos si es de suministro, o para la prestación del servicio si es de esta naturaleza, etc., pues el plazo del contrato no se conviene solamente para el cocontratante sino también para la administración, toda vez que de su parte tiene la obligación de cumplir con los compromisos que asumió para con el contratista en los términos que se hayan previsto, vale decir, para la entrega de los terrenos, los diseños o planos para la ejecución de la obra, para ordenar la iniciación de los trabajos, para realizar los pagos, para que el contratista cumpla las órdenes que le imparta, etc. y habrá otros plazos que son comunes a las partes como el previsto para la liquidación del contrato por mutuo acuerdo.  De tal forma que el incumplimiento de cualquiera de estos plazos depara para el causante consecuencias sancionatorias y pecuniarias que se hacen más exigentes en el tráfico administrativo al estar de por medio la continua y eficiente prestación de los servicios públicos.

 

Sin duda, cualquiera sea el tipo de contrato que celebre la administración dispone de un plazo limitado en el tiempo de acuerdo a su objeto, puesto que puede asumirse como un negocio jurídico a plazo fijo, dentro del cual el contratista debe cumplir con su obligación principal (construir la obra, entregar los suministros, etc.) y la administración podrá ejercer sus potestades sancionatorias (multas, caducidad y cláusula penal) frente al incumplimiento del cocontratante.

 

Pero si bien es cierto  en la mayoría de los casos el plazo del contrato coincide con el de ejecución de la obra, con la entrega del suministro, con la prestación del servicio, también lo es, que este plazo no constituye propiamente hablando el periodo de ejecución del contrato porque al finalizar el plazo que se ha destinado para el cumplimiento de la obligación principal por parte del contratista las partes no quedan liberadas de pleno derecho mientras no se extingan todas las obligaciones adquiridas, lo cual se cumple necesariamente en la etapa de liquidación del contrato en la cual es donde la administración puede valorar el cumplimiento total de las obligaciones a cargo del contratista y es la que le pone término a la vinculación de las partes.

 

Para que la administración pueda asumir la dirección y control de la ejecución del contrato y ejercer la correspondiente potestad sancionatoria, se establece un programa o cronograma de trabajo que contiene una serie de plazos parciales, dentro de los cuales el contratista debe ejecutar el contrato de tracto sucesivo.

 

 De manera que el vencimiento del plazo estipulado en el contrato sin que el contratista haya satisfecho sus prestaciones o las haya atendido tardía o defectuosamente, configura ipso iure o de pleno derecho el fenómeno del incumplimiento contractual. En estos casos, opera automáticamente la mora sin necesidad de reconvención o intimación para que el contratista cumpla la prestación, conforme al  aforismo romano dies interpellat pro homine previsto en el artículo 1608, ordinal 1º del Código Civil.

 

En este orden de ideas, debe precisarse que dentro de los plazos para la ejecución del contrato existe uno y con seguridad el de mayor importancia y es aquél que corresponde a la terminación definitiva de la obra, o a la entrega del último suministro o del estudio o diseño que se ha confiado,  momento en el cual la administración podrá igualmente, como lo venía haciendo durante la ejecución del contrato, evaluar el cumplimiento del contratista para poderle recibir a satisfacción,  puesto que es una exigencia del interés público que el colaborador privado cumpla sus prestaciones conforme al ritmo previsto en el programa y con sujeción a las especificaciones técnicas establecidas en el contrato.  En el evento de que el contratista no haya cumplido cabalmente, vale decir, porque entrega la obra inconclusa o se presentan faltantes o se requiere de reparaciones, la administración podrá hacer valer sus poderes sancionatorios de acuerdo con la magnitud del incumplimiento.

 

{§-0002}    JURISPRUDENCIA

 

PRÓRROGA

 

PROHIBICIÓN DE PRÓRROGAS AUTOMÁTICAS

 

CONSEJO DE ESTADO, SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL, Consejero ponente: WILLIAM ZAMBRANO CETINA, Bogotá D.C., diecinueve (19) de mayo de dos mil diez (2010), Radicación numero: 11001-03-06-000-2010-00005-00(1984).-

 

III. La prohibición de pactar prórrogas automáticas en los contratos estatales. 

 

La conclusión expuesta en el numeral anterior, queda ratificada si se revisa la naturaleza y efectos que tienen las prórrogas en los contratos estatales, especialmente en cuanto a la imposibilidad de pactar prórrogas automáticas que obliguen a su concesión y que impidan a la Administración evaluar en cada caso su conveniencia y oportunidad. 

 

El Decreto Ley 222 de 1983 consagraba en el artículo 58 la prohibición de prórrogas automáticas en cualquier tipo de contrato. Señalaba la norma:  

“En ningún caso podrá modificarse el objeto de los contratos, ni prorrogarse su plazo si estuviere vencido, so pretexto de la celebración de contratos adicionales, ni pactarse prórrogas automáticas”. 

 

Con la expedición de la ley 80 de 1993, se derogó tal disposición. Sin embargo, la doctrina y la jurisprudencia han coincidido en que a partir de los principios aplicables a la contratación, tales cláusulas no pueden pactarse, salvo estipulación legal en contrario, puesto que con ellas se pueden vulnerar postulados constitucionales, como la trasparencia y el derecho de todos los ciudadanos a poder contratar en condiciones de igualdad con el Estado.  

 

Así por ejemplo, la Ley 1150 de 2007, hacen referencia a las prórrogas en los contratos de telecomunicaciones, televisión y obra pública, pero reiterando la prohibición de pactarlas de manera automática: 

 

ARTICULO 27. DE LA PRORROGA DE LOS CONTRATOS DE CONCESIÓN PARA LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE TELECOMUNICACIONES Y DE TELEVISION. El término de duración de las concesiones actuales y futuras para la prestación de los servicios y actividades de telecomunicaciones, incluidas las de televisión, será de diez (10) años prorrogables por lapsos iguales. En ningún caso habrá prórrogas automáticas ni gratuitas.

 

ARTICULO 28. DE LA PRORROGA O ADICIÓN DE CONCESIONES DE OBRA PUBLICA. En los contratos de concesión de obra pública, podrá haber prórroga o adición hasta por el sesenta por ciento (60%) del plazo estimado, independientemente del monto de la inversión, siempre que se trate de obras adicionales directamente relacionadas con el objeto concesionado o de la recuperación de la inversión debidamente soportada en estudios técnicos y económicos. Respecto de concesiones viales deberá referirse al mismo corredor vial.. Toda prórroga o adición a contratos de concesión de obra pública nacional requerirá concepto previo favorable del Consejo Nacional de Política Económica y Social –Conpes–. No habrá prórrogas automáticas en los contratos de concesiones.”

 

La jurisprudencia del Consejo de Estado se ha pronunciado sobre la inviabilidad de pactar una cláusula de prórroga automática en el contrato estatal. La Sección Tercera de esta Corporación señaló en sentencia del 4 de diciembre de 2006, lo siguiente: “Oportuno resulta señalar que la mencionada prohibición legal, encaminada a evitar que las partes de los contratos de derecho público pudieren convenir estipulaciones para evitar que sus contratos terminen y lograr así perpetuarlos en el tiempo, encuentra claro y evidente fundamento tanto en el principio democrático de libre concurrencia, como en los principios generales de igualdad, de imparcialidad, de prevalencia del interés general y de transparencia, entre otros, con arreglo a los cuales debe adelantarse toda actuación de índole contractual, en virtud de los cuales se debe permitir y garantizar, a toda persona que cumpla los requisitos establecidos para el efecto en las normas vigentes, la posibilidad cierta, efectiva y real de poder presentar sus ofertas ante las entidades públicas por manera que, en cuanto dichas propuestas consulten adecuadamente el interés general que esas entidades están en el deber de satisfacer y objetivamente sean las más favorables, también podrán acceder a la contratación correspondiente. 

 

Salvo aquellos casos que expresamente autoricen las normas legales, hay lugar a destacar que por regla general la Administración no cuenta con facultad constitucional o legal alguna que le permita inventar, establecer o poner en práctica, en modo alguno, preferencias o ventajas a favor de unos determinados contratistas y en perjuicio de otros interesados o menos aun que mediante prórrogas automáticas o cláusulas de exclusividad pueda generar una especie de monopolio de hecho a favor de determinados particulares, generando con ello limitaciones en contra de los demás, puesto que por esa vía sólo conseguiría limitar, de manera indebida, los mencionados principios de libre concurrencia, igualdad, imparcialidad y transparencia, para que entonces sólo un reducido grupo de privilegiados tuviere la posibilidad de acceder a la contratación de determinadas entidades estatales, olvidando que en tales contrataciones se comprometen intereses y dineros de naturaleza pública.

 

La Sala considera propicia la oportunidad para puntualizar que los aludidos principios generales de libre concurrencia, igualdad, imparcialidad, prevalencia del interés general y transparencia, con arreglo a los cuales, entre otros, deben adelantarse y cumplirse todas las actuaciones contractuales de las entidades estatales –algunos de los cuales, incluso, se encuentran consignados positivamente en normas constitucionales o legales vigentes (artículos 1, 2, 13, 209 C.P. – 24 y 25 Ley 80)-, son principios que corresponden al diseño de democracia participativa (artículo 2, C.P.), que la Carta Política adoptó para nuestro Estado Social y de Derecho (artículo 1 C.P.), por lo cual mantienen vigencia en la actualidad. 

 

Así pues, aunque ya hubiere sido derogado el referido artículo 58 del Decreto-ley 222 de 1983, del contenido y alcance de los principios generales se desprende que, sin perjuicio de las particularidades que resulten del examen de cada caso concreto así como de la normatividad que debe aplicarse a cada asunto, por regla general en los contratos estatales sólo pueden estipularse válidamente prórrogas automáticas o cláusulas de exclusividad a favor de los particulares de manera excepcional, cuando para ello se cuente con expresa autorización legal, puesto que de lo contrario tales estipulaciones podrían resultar violatorias de la Constitución y de los principios que de ella emanan, así como también podrían resultar contrarias a los principios y finalidades de la Ley 80 y a los de la buena administración, todos los cuales constituyen límites expresamente señalados en el artículo 40 de la Ley 80, norma que se ocupa de regular el contenido de las cláusulas o estipulaciones que pueden incluirse en los contratos estatales.  

 

Retomando la prohibición legal expresamente consagrada en el parcialmente transcrito artículo 58 del Decreto-ley 222 de 1983, cabe agregar que en cuanto la misma guarda relación directa con una de las modalidades de terminación de los contratos –la del vencimiento del plazo de duración-, para la Sala no existe duda de que la misma se aplica también a los contratos que, como el que aquí se examina, hubieren sido celebrados por los municipios, de conformidad con lo que al respecto dispuso el también transcrito inciso final del artículo 1 del Decreto-ley 222 de 1983.” 

 

De lo expuesto se puede concluir que las prórrogas automáticas no pueden pactarse en ningún contrato estatal. También, que las cláusulas de prórroga de los contratos estatales no confieren un derecho automático a un mayor plazo, sino que contienen solamente la posibilidad de que al terminarse el plazo inicial, las partes acuerden su continuación dentro de los límites que imponga la ley al momento de prorrogar. Si se entendiera que plazo inicial y prórroga se integran en uno sólo, no habría necesidad de distinguir ambas figuras.

 

En el caso particular de las entidades estatales, la imposibilidad de pactar cláusulas de prórroga automática, significa además que la Administración conserva en todo caso la potestad de analizar su conveniencia al momento de vencerse el plazo inicial y, por ende, de abstenerse de extender el plazo del contrato si así lo determina el interés general. Y más aún, que la Administración no podrá acceder a la prórroga si para el momento en que se vaya a suscribir, existe una prohibición legal para ello.

 

{§-0003}    JURISPRUDENCIA

 

PLAZO PARA LA EJECUCIÓN

 

PLAZO PARA LA LIQUIDACIÓN

 

EJERCICIO DE POTESTADES SANCIONATORIAS

 

CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, CONSEJERO PONENTE: RICARDO HOYOS DUQUE, SANTAFÉ DE BOGOTÁ, D.C., TRECE (13) DE SEPTIEMBRE DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE (1999). RADICACIÓN NÚMERO: 10264.- 1.4  La etapa de liquidación del contrato.

 

Durante la vigencia del decreto ley 150 de 1976, disponía el art. 191 que los contratos de obras públicas y de suministro debían liquidarse “una vez se hayan cumplido o ejecutado las obligaciones surgidos de los mismos”, al igual que todos los contratos como consecuencia de la declaratoria de caducidad, terminación por mutuo acuerdo, declaratoria de nulidad o terminación unilateral.  El art. 193 señalaba que en el acta de liquidación del contrato además de las sumas recibidas por el contratista  por la ejecución de la prestación a su cargo, debían determinarse “las obligaciones a cargo de las partes, teniendo en cuenta el valor de las sanciones por aplicar, si a ello hubiere lugar, todo de conformidad con lo acordado en el respectivo contrato”. El decreto ley 222 de 1983 recogió este mismo texto en sus artículos 287 a 289, pero agregó que se podían determinar en la liquidación del contrato “las indemnizaciones a favor del contratista”.

 

La ley 80 de 1993 por su parte, dispuso en el art. 60 que serían objeto de liquidación todos los contratos de tracto sucesivo, entendiendo por aquellos los de ejecución y cumplimiento prolongados en el tiempo, etapa en la cual las partes debían  acordar los ajustes, revisiones y reconocimientos a que hubiere lugar.  En cuanto al contenido del acta de liquidación señaló que en ella debían constar “los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo”.

 

Con estos antecedentes busca la Sala resaltar y recordar la importancia que tiene la etapa de liquidación del contrato y los alcances de la misma, ya sea porque se haya realizado de mutuo acuerdo o porque a falta de éste la administración la realice unilateralmente.

 

Si la ley permite que en esta etapa los contratantes ajusten todas las cuentas que se suscitaron con ocasión de la ejecución del contrato, que puedan hacerse reconocimientos o determinarse indemnizaciones a favor del contratista, que daba lugar hasta para la aplicación de sanciones al contratista (porque eso es lo que se deduce de los derogados artículos 193 y 289 citados), que la administración puede retener las sumas que estime se le deben, todo con ocasión de la ejecución del contrato, no puede jurídicamente tenerse su liquidación como una etapa extraña al plazo contractual.

 

No en vano la Sala ha considerado que la liquidación del contrato, es un auténtico corte de cuentas entre los contratantes, en la cual se define quien debe y cuánto,  y que cuando se suscribe sin reparos cierra para las partes la posibilidad de ejercer todas las acciones que se originan del contrato.  De otro lado, la liquidación del contrato marca el punto de partida para determinar el plazo de la caducidad de las acciones que se deriven del mismo (art. 136 numeral 10, lit. c y d C.C.A ).

 

De acuerdo con lo anterior, la sala precisa que el contrato que se celebra con   el  Estado   tiene  dos  plazos:  uno  para  la  ejecución  y  otro  para  la liquidación y que no tienen jurídicamente el mismo alcance las expresiones contrato vencido y contrato extinguido, toda vez que frente al primero la administración tiene la potestad para exigir las obligaciones a cargo del contratista y evaluar su cumplimiento. La extinción del contrato por el contrario, se configura cuando éste ha sido liquidado. En este orden de ideas, no puede estar ausente en la etapa de liquidación del contrato la potestad de autotutela de la administración para declarar su incumplimiento.

 

Sobre la afirmación hecha tantas veces por esta Sección acerca de que “terminado el contrato, bien por decreto de caducidad o bien por terminación del plazo o por cumplimiento del objeto del contrato, lo que sigue es la liquidación del mismo”, la Sala hace las siguientes precisiones:

 

Es verdad que vencido el plazo del contrato éste se coloca en la etapa de liquidación, pero no resulta razonable sostener que en esta fase la administración no pueda hacer uso de sus potestades sancionatorias frente al contratista, puesto que vencido el plazo del contrato es cuando la administración puede exigir y evaluar su cumplimiento y de manera especial definir si éste es satisfactorio;  es cuando puede apreciar la magnitud de los atrasos en que incurrió el contratista.

 

Este pensamiento no es nuevo para la Corporación. Ya la Sala de Consulta y Servicio Civil en relación con los límites temporales para el ejercicio por  la administración de la prerrogativa de declarar la caducidad de un contrato consideró que “(…) Si la caducidad es facultad que tiene la entidad pública para dar por terminado un contrato por el incumplimiento del contratista, es obvio que si transcurre el término establecido para la ejecución de la obra sin que ella se hubiere terminado, puede la entidad pública decretar inmediatamente la caducidad, ya que el no terminar la obra dentro del plazo previsto, bien puede considerarse como el incumplimiento por excelencia por parte del contratista.

 

 La caducidad tiene por sí misma sus consecuencias  muy importantes, a las cuales no puede renunciar la entidad que en los contratos administrativos goza de ese privilegio.  Lo contrario, la no declaración de caducidad, podría llevar a un litigio prolongado y de consecuencias imprevisibles para la administración.  Es una obligación declararla en los casos de incumplimiento del contratista.

 

Vale la pena añadir en este punto que una de las causales de caducidad, como es el incumplimiento del contratista respecto al término de que disponía para la realización de la obra, no puede establecerse sino en el momento mismo en que ese término expiró.  Por consiguiente, si bien el contrato no ha terminado por el hecho mismo del incumplimiento del contratista en cuanto al término, la entidad pública lo da por terminado en ejercicio de la facultad que le confiere la cláusula de caducidad”.

 

Sostener lo contrario podría tener algún fundamento si las potestades sancionatorias y de decisión unilateral de la administración derivaran de las cláusulas del contrato (ex contractus) y no de la ley (ex lege), como han sido concebidas en los estatutos contractuales en los que se les ha dado el alcance de potestades ope legis, esto es, derivadas del sólo ministerio de la ley y por consiguiente irrenunciables, frente a las cuales no se ha señalado un plazo perentorio para su ejercicio. Particularmente, en relación con la caducidad la ley ha señalado que se trata de una cláusula (sic) presunta (art. 65 decreto ley 222 de 1983) o lo que es lo mismo, que se entiende pactada (sic) aún cuando no se consigne expresamente (art. 14 ley 80 de 1993).

 

En conclusión, cuando el contratista de la administración no cumple dentro del plazo establecido en el contrato, es precisamente el vencimiento del plazo el que pone en evidencia su incumplimiento y es este el momento en el que la administración debe calificar la responsabilidad que le incumbe al contratista,  de manera que si lo fue por motivos únicamente imputables a él que no encuentran justificación, debe sancionar su incumplimiento.

 

{§-0004}    JURISPRUDENCIA

 

PLAZO

 

SUSPENSIÓN DEL PLAZO

 

CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SENTENCIA DE 15 DE OCTUBRE DE 1.999, MAGISTRADO PONENTE RICARDO HOYOS DUQUE. EXP. 10.929.- La suspensión del plazo del contrato por mutuo acuerdo. "En estas condiciones, la suscripción del acta de suspensión del plazo del contrato por mutuo acuerdo, era la conducta legal y contractual adecuada ya que la ley no concibe la suspensión unilateral del mismo y pese a que no es la oportunidad para analizar si la causa que motivó la suspensión del contrato es constitutiva de una fuerza mayor o de un caso fortuito que justifique la misma, lo cierto es que de otra manera distinta a la voluntad de las partes no era procedente que el plazo del contrato se suspendiera, principio de la contratación pública que hoy se mantiene vigente.

 

Aceptar la apreciación del tribunal daría lugar a pensar que el contratista so pretexto de no renunciar a una posterior reclamación judicial por los posibles perjuicios que le pudiere ocasionar la suspensión del contrato, no consintiera con ella y la dejara a la voluntad de la administración, porque es claro que el hecho de no haberse previsto en el acta de suspensión lo atinente a las consecuencias económicas de la misma o a la falta de salvedades previas por el contratista, no significa que haya renunciado a formular reclamaciones y más si aquélla tuvo origen en circunstancias que no le son imputables a él.

 

Pero lo anterior no impide que las partes procedan ante la determinación de suspender el contrato a definir las contraprestaciones económicas de cada una de ellas durante el término de la suspensión, vale decir, que desde ese momento las partes convengan cuáles serán las actividades que seguirán a cargo del contratista (la vigilancia de la obra, el mantenimiento de equipos, por ejemplo) de manera que se eviten futuras reclamaciones y la negativa al reconocimiento de las mismas por parte de la entidad contratante.

 

En el caso que ocupa la atención de la Sala, donde las partes guardaron silencio sobre los efectos que traería la suspensión para el contratista, debe tenerse en cuenta que la circunstancia de que el contrato haya estado suspendido por sí solo no confiere derecho al contratista para reclamar por una mayor permanencia en la obra o a que se presuman perjuicios por haber estado a disposición de la entidad contratante por un plazo mayor al que se pactó en el contrato. Es necesario que tales perjuicios sean demostrados por la parte demandante de acuerdo con el principio de la carga de la prueba que contempla el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil".

 

{§-0005}    JURISPRUDENCIA

 

PLAZO DEL CONTRATO

 

SOLICITUD DE PRÓRROGA

 

SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO 

 

CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, CONSEJERA PONENTE: MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ, SANTA FE DE BOGOTÁ, CUATRO (4) DE MAYO DE DOS MIL (2000), RADICACIÓN NÚMERO: 17871.- La demandante fundó su pretensión de suspensión provisional de las resoluciones acusadas en el auto 14821 proferido por esta Sala en día 24 de septiembre de 1998. La Sala precisa que esa providencia no contiene una condición general por virtud de la cual todos los actos contractuales deban expedirse siempre que estén precedidos de un procedimiento administrativo sometido a los principios de la actuación administrativa. En la providencia que se comenta la Sala refirió a la necesidad de que el contratista no sea sorprendido por actos administrativos contractuales sancionatorios, fundados en hechos o actos desconocidos por ellos, que no tuvieron la oportunidad de conocer y controvertir.

 

Esa providencia tuvo en cuenta que es distinto cuando el contratista está advertido de las consecuencias de sus comportamientos contractuales. En el caso concreto, la Sala encuentra que el acto demandado se fundó en el incumplimiento contractual por vencimiento del plazo; hecho futuro y cierto conocido por la contratista, porque se pactó de manera clara y expresa en el contrato. Si en el contrato se pactó como plazo del mismo el de 90 días contados a partir de la fecha de perfeccionamiento; y se dispuso que el contrato quedaba perfeccionado al ser suscrito por las partes contratantes, era fácilmente deducible para la contratista que el plazo vencía el día 21 de febrero de 1998 en consideración a que el mismo fue firmado el día 21 de noviembre de 1998. Resulta por tanto que en el presente caso, no aparecen de manera manifiesta circunstancias de hecho que hiciesen necesario que la contratista fuese advertida previamente por la Administración, de la fecha exacta del vencimiento del plazo contractual y de las consecuencias derivadas del no cumplimiento de las prestaciones a su cargo dentro del mismo.

 

(…)

 

En relación con lo aducido por la demandante respecto de la ocurrencia del silencio administrativo positivo por virtud del cual entiende que la entidad contratante le concedió la prórroga del plazo contractual, la Sala se remite a lo manifestado en  auto del 7 de octubre de 1999, en el Exp. 16165,   sobre los supuestos legales para que proceda esa figura legal en materia contractual.

 

 En  dicho auto la Sala afirmó: “En el Estatuto contractual se indica que ‘se entenderá que la decisión es favorable a las pretensiones del solicitante en virtud del silencio administrativo positivo’, en las solicitudes que se presenten en el curso de ejecución del contrato, si la Entidad Estatal no se pronuncia dentro del término legal (tres meses; num. 16 art. 25 ley 80 de 1993). Esas pretensiones, deben contener implícitamente, el derecho constitutivo del contratista; este derecho es anterior a la petición y requiere solamente la formalidad o declaración del contratante público. Si bien es cierto que la contratista afirmó que solicitó prórrogas del plazo contractual que no fueron atendidas por la Administración, y consideró que operó el silencio administrativo positivo porque protocolizó unos documentos, lo cierto es que tales circunstancias, al menos sumariamente, no las demostró.

 

{§-0006}    JURISPRUDENCIA

 

PRÓRROGAS DEL CONTRATO

 

DERECHO A LA PRÓRROGA

 

CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SANTAFÉ DE BOGOTÁ, D.C., SIETE (7) DE OCTUBRE DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE (1999), CONSEJERO PONENTE : RICARDO HOYOS DUQUE, RADICACIÓN NÚMERO :  10610.- Otro aspecto que insinúa el demandante, es que el servicio de vigilancia que prestó a la Empresa de Energía de Bogotá hasta el 28 de febrero de 1992 a través del contrato 5107, fecha en la cual se le ordenó entregar la vigilancia al nuevo contratista, debió prorrogarse por un periodo igual al pactado y en las mismas condiciones de ese contrato.

 

Este argumento de igual manera no tiene ninguna razón de ser en la presente contienda, toda vez que se trata de una situación ajena y propia de una controversia contractual de haberla querido promover el demandante, pero que no guarda concordancia con las pretensiones de nulidad de la licitación del nuevo contrato.

No obstante, con el fin de aclarar las expectativas del demandante, la Sala encuentra que la cláusula sexta del contrato No.5107 que se cita, establecía con relación al plazo y vigencia de los servicios lo siguiente:

 

“El plazo para la ejecución del presente contrato será de dos (2) años contados a partir de la fecha en que la Empresa de al contratista la orden de iniciación de los servicios.  El contrato podrá renovarse por periodos anuales sin que su totalidad exceda de cinco (5) años.  La vigencia del contrato será igual al plazo fijado y tres (3) meses más”.

 

No se necesita de mayores elucubraciones para interpretar que el alcance de dicha cláusula no era otro que el de la posibilidad de renovarlo,  pero si así lo hubiese estimado conveniente la administración, lo cual no hizo si se tiene en cuenta que abrió una nueva licitación para la prestación de los mismos servicios de protección y vigilancia que son los que en este proceso cuestiona la sociedad demandante.

 

{§-0007}    JURISPRUDENCIA

 

SUSPENSIÓN DEL CONTRATO

 

RESTABLECIMIENTO ECONÓMICO 

 

CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, CONSEJERO PONENTE: RICARDO HOYOS DUQUE, SANTAFÉ DE BOGOTÁ, D.C., VEINTE (20) DE FEBRERO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y OCHO (1998), RADICACIÓN NÚMERO: 11101.- Recuerda esta Sala que tienen la doctrina y la jurisprudencia una gran fortaleza en el desarrollo de las teorías que propenden al mantenimiento del equilibrio económico de los contratos que celebran las entidades públicas con los particulares contratistas como colaboradores  del Estado, y es ya mandato legal que los contratantes deben mantener la igualdad o equivalencia entre derechos y obligaciones surgidos al momento de contratar, cuando éstas se rompen por causas no imputables a quien resultare afectado.

 

Si circunstancias ajenas a la voluntad del contratista provocaron la suspensión del contrato en 21 días, lapso durante el cual el contratista respondió por las obligaciones laborales de los trabajadores que estuvieron cesantes y por un equipo que tuvo disponible ante la eventualidad de que en cualquier momento  se reanudarían los trabajos, y no obstante lo anterior, no recibió de la entidad contratante la contraprestación respectiva, es apenas justo que deba restablecerse el equilibrio económico del contrato por los sobrecostos que asumió el contratista durante el término de la suspensión.

 

Por eso aquí el problema que se debate no es si el  contratista renunció o no a los reconocimientos económicos con la prórroga del plazo del contrato, pues no es por esa mayor permanencia que solicita el pago de sobre costos, sino los que le ocasionaron la suspensión de los trabajos y que no fueron reconocidos por la contratante, afectándose la economía del contrato. El cumplimiento del contrato en condiciones más onerosas que las que debía soportar el contratista rompió el equilibrio económico del contrato.

 

{§-0008}    JURISPRUDENCIA

 

PLAZO DEL CONTRATO ESTATAL

 

C O N S E J O   D E   E S T A D O, Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejero Ponente: LUÍS CAMILO OSORIO ISAZA, Bogotá, D.C.,  diciembre catorce del año dos mil (2000). Radicación número: 129.- El texto en la parte pertinente, señala: (. . .)

 

Para referirse a la competencia temporal de la administración con respecto al ejercicio de los poderes exorbitantes, la Sala ha utilizado distintas expresiones tales como que los actos deben proferirse durante el plazo del contrato, o mientras el contrato no se haya vencido, o en vida del contrato,   o antes de su vencimiento o fenecimiento, etc. pero no se ha precisado por la jurisprudencia cuál es la vigencia del contrato administrativo, hoy contrato estatal, lo cual constituye una buena razón para que ahora la Sala se ocupe del tema.

 

1.2 Las obligaciones a plazo. Es pertinente recordar que en el régimen general de las obligaciones el establecimiento del plazo del contrato señala la exigibilidad de las obligaciones que de él se derivan para cada uno de los contratantes.

 

De acuerdo al art. 1551 del Código Civil “el plazo es la época que se fija para el cumplimiento de la obligación”,  lo cual significa que en las obligaciones a plazo - aquellas en las que se ha fijado una fecha determinada para su cumplimiento -, que son las que para el caso interesan, el cumplimiento está supeditado a la llegada de esa fecha, momento en el cual son exigibles las obligaciones que se contrajeron, pero en estricto sentido, no se extinguen todos los derechos que surgieron del contrato.

 

Obsérvese que en el art. 1625 del Código Civil entre los diferentes modos que señala para extinguir las obligaciones, no relaciona la llegada del plazo; de lo cual se deduce que éste no extingue las obligaciones, porque ocurrida o llegada la fecha para su cumplimiento lo que deviene es la exigibilidad de las mismas, pero no la extinción ipso facto de todos los derechos y obligaciones, ya que si entre las partes existen obligaciones pendientes, éstas sólo se extinguirán una vez se haya cumplido con las mismas.

 

En otras palabras, con el cumplimiento de la obligación principal no se da por terminada la relación contractual si del contrato se derivan otras obligaciones para cualquiera de las partes, caso en el cual el vínculo que se ha creado con el contrato todavía estará vigente y aún no se ha extinguido.

 

1.3. El plazo en los contratos que celebran las entidades públicas. Las reglas del derecho común acabadas de citar no son ajenas a la contratación con el Estado, pese a que en principio ésta se rige por las normas de derecho público y las especiales sobre la materia.

 

En los contratos que celebra la Administración para la consecución de los fines estatales, el plazo no es únicamente el que se fija para la construcción, reparación o conservación de la obra, si éste es de obra pública, o para la entrega de los elementos si es de suministro, o para la prestación del servicio si es de esta naturaleza, etc., pues el plazo del contrato no se conviene solamente para el cocontratante sino también para la Administración, toda vez que de su parte tiene la obligación de cumplir con los compromisos que asumió para con el contratista en los términos que se hayan previsto, vale decir, para la entrega de los terrenos, los diseños o planos para la ejecución de la obra, para ordenar la iniciación de los trabajos, para realizar los pagos, para que el contratista cumpla las órdenes que le imparta, etc. y habrá otros plazos que son comunes a las partes como el previsto para la liquidación del contrato por mutuo acuerdo. De tal forma que el incumplimiento de cualquiera de estos plazos depara para el causante consecuencias sancionatorias y pecuniarias que se hacen más exigentes en el tráfico administrativo al estar de por medio la continua y eficiente prestación de los servicios públicos.

 

Sin duda, cualquiera sea el tipo de contrato que celebre la Administración dispone de un plazo limitado en el tiempo de acuerdo a su objeto, puesto que puede asumirse como un negocio jurídico a plazo fijo, dentro del cual el contratista debe cumplir con su obligación principal (construir la obra, entregar los suministros, etc.) y la administración podrá ejercer sus potestades sancionatorias (multas, caducidad y cláusula penal) frente al incumplimiento del cocontratante. Pero si bien es cierto en la mayoría de los casos el plazo del contrato coincide con el de ejecución de la obra, con la entrega del suministro, con la prestación del servicio, también lo es, que este plazo no constituye propiamente hablando el período de ejecución del contrato porque al finalizar el plazo que se ha destinado para el cumplimiento de la obligación principal por parte del contratista las partes no quedan liberadas de pleno derecho mientras no se extingan todas las obligaciones adquiridas, lo cual se cumple necesariamente en la etapa de liquidación del contrato en la cual es donde la administración puede valorar el cumplimiento total de las obligaciones a cargo del contratista y es la que le pone término a la vinculación de las partes.

 

(. . .)

En el evento de que el contratista no haya cumplido cabalmente, vale decir, porque entrega la obra inconclusa o se presentan faltantes o se requiere de reparaciones, la administración podrá hacer valer sus poderes sancionatorios de acuerdo con la magnitud del incumplimiento.

 

(. . .)

 

De acuerdo con lo anterior, la Sala precisa que el contrato que se celebra con el Estado tiene dos plazos: uno para la ejecución y otro  para la liquidación y que no tienen jurídicamente el mismo alcance las expresiones contrato vencido y contrato extinguido, toda vez que frente al primero la administración tiene la potestad para exigir las obligaciones a cargo del contratista y evaluar su cumplimiento. La extinción del contrato por el contrario, se configura cuando éste ha sido liquidado. En este orden de ideas, no puede estar ausente en la etapa de liquidación del contrato la potestad de autotutela de la administración para declarar su incumplimiento.

 

Sobre la afirmación hecha tantas veces por esta Sección acerca de que “terminado el contrato, bien por decreto de caducidad o bien por terminación del plazo o por cumplimiento del objeto del contrato, lo que sigue es la liquidación del mismo”.

 

En conclusión, cuando el contratista no cumple dentro del plazo establecido en el contrato, por lo general su vencimiento pone en evidencia el incumplimiento y es éste el momento en que la Administración califica la responsabilidad del contratista,  de manera que si lo fue por motivos imputables a él, debe sancionar su incumplimiento.

 

Además, como lo afirma el fallo de la Sección 3ª el cumplimiento del plazo no define la terminación del contrato, ni es fuente que libere de sus obligaciones al contratista, sino que constituye la oportunidad de verificar su cumplimiento y de tal examen, se deriva el ejercicio de competencias como la declaración de la caducidad, la imposición de multas y la efectividad de la cláusula penal. En caso contrario, la Administración procederá a extender finiquito  y a otorgar paz y salvo que marca el punto de extinción del contrato y con ella la de las competencias para intentar posteriormente el ejercicio de las facultades excepcionales porque también se elimina su oportunidad.

 

Por ello el pronunciamiento final de la providencia citada in extenso, señala:

 

Practicada la liquidación del contrato o vencido el plazo para hacerlo por mutuo acuerdo o unilateralmente por la administración a falta de aquél dentro de los dos (2) meses siguientes que hoy establece la ley (art. 136  numeral 10 lit.d., C.C.A.), la administración queda despojada de sus potestades sancionatorias y cualquier incumplimiento que se le impute al contratista debe ser constatado por el juez (expediente 10.264. M.P: Dr. Ricardo Hoyos Duque).

 

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NORMAS
 
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Ley 1150 de 2.007
Ley 1474 de 2.011
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Dec. 1510 de 2.013
C.P.A.C.A.
Dec. 1082 de 2.015
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