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PAGO POR CONFUSIÓN

 

{§-0001}    CÓDIGO CIVIL.- ARTÍCULO 1724. <CONCEPTO DE CONFUSIÓN>. Cuando concurren en una misma persona las calidades de acreedor y deudor, se verifica de derecho una confusión que extingue la deuda y produce iguales efectos que el pago.  

 

 

{§-0002}    JURISPRUDENCIA

 

PAGO POR CONFUSIÓN

 

LIMITACIONES EN EL DERECHO PÚBLICO

 

NO OPERA DE PLENO DERECHO

 

CONSEJO DE ESTADO, SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL.- CONSEJERO PONENTE: FLAVIO AUGUSTO RODRÍGUEZ ARCE. RADICACIÓN 1644 DE 2005.- BOGOTÁ, D.C., AGOSTO ONCE (11) DE DOS MIL CINCO (2005).- Estas consideraciones permiten a la Sala concluir que los modos de extinción de obligaciones previstos en el artículo 1625 Código Civil no se pueden transpolar directamente al campo del derecho público, sino que hay que matizarlos de acuerdo a las características propias de cada régimen.

 

La teoría general de las obligaciones y los modos extintivos de ellas, contemplados en el Código Civil, son aplicables a las entidades estatales armonizándolos con la preceptiva especial que regula el régimen de derecho público, que parte del supuesto de la realización del bien común y del logro de los intereses generales, y por lo mismo limita la disposición de los derechos, prerrogativas, obligaciones, etc., a diferencia de lo que ocurre entre particulares quienes, por la naturaleza de las cosas pueden, en principio, disponer libremente de sus derechos.

 

Ahora, la figura de la confusión se fundamenta en que nadie puede ser su propio deudor. Por ello al señalar el artículo 1724 ibídem que “cuando concurran en una misma persona las calidades de acreedor y deudor, se verifica de derecho una confusión que extingue la deuda y produce iguales efectos que el pago”, en el campo del derecho público será necesario tener en cuenta, no solamente que las calidades de acreedor y deudor se reúnan en la misma persona jurídica —la Nación—, sino verificar si efectivamente se trata del mismo organismo —un solo ministerio—, circunstancia que imposibilitaría materialmente ejercer los respectivos derechos.

 

A contrario sensu, si las obligaciones surgen entre dos organismos distintos, pertenecientes a la unidad Nación, aun carezcan de personería, no sería posible predicar confusión dada la imperiosa necesidad de garantizar la efectividad de las relaciones ínter-orgánicas en la forma dispuesta por el legislador, supuesto indispensable de la realización de los fines del Estado.

 

Juan Carlos Cassagne, en su obra “Derecho Administrativo” señala: “Se ha visto que los órganos no son sujetos de derecho, careciendo por ende, de personalidad jurídica. Esta circunstancia no impide reconocer la existencia de vínculos jurídicos entre los órganos de una misma persona jurídica pública estatal.

 

Este tipo de relaciones denominadas ‘inter-orgánicas’ permite sustentar la idea de una subjetividad interna, limitada a las vinculaciones que se traban en el seno de una misma persona jurídica”.

 

Así, será preciso establecer si efectivamente el legislador autorizó de manera expresa a las entidades u organismos para extinguir sus obligaciones mediante el modo en mención, pues, se reitera, en derecho público, a los servidores públicos sólo les es dable ejercer las atribuciones conferidas por la Constitución, la ley o el reglamento.

 

 Esto significa, entonces, que la confusión, en tratándose de obligaciones surgidas entre ministerios, no opera de pleno derecho, sino que es un modo de extinción legal, que obra por fuera de la voluntad común de acreedor y deudor, siendo necesaria una disposición expresa que la autorice y fije sus requisitos así como la formalización respectiva. De manera que si no se cumplen estas exigencias, no resulta dable admitir la extinción de la obligación.

 

(…)

 

Ahora bien, en derecho privado la doctrina señala que en la práctica la confusión constituye un obstáculo para la satisfacción de la obligación, que no la extingue verdadera y definitivamente, sino que tan solo paraliza su cumplimiento, es decir, no produce efectos absolutos ni definitivos. La extinción del derecho respectivo no ocurre sino dentro de los límites de la imposibilidad de ejecución. De suerte que la confusión dura tanto cuanto se prolongue la reunión en la misma persona de las cualidades de acreedor y deudor. Si la causa que originó la confusión desaparece “...es como si esta no hubiese existido. En consecuencia el crédito correspondiente revivirá”.

 

Sobre el punto, Louis Josserand, en su “Tratado de derecho civil, teoría general de las obligaciones”, tomo II, volumen I(15), enseña: “Hay confusión cuando las dos cualidades contradictorias de acreedor y de deudor se reúnen en la misma persona; como dichas cualidades se excluyen, como uno no podría ser acreedor de sí mismo, la relación obligatoria se encuentra comprimida y neutralizada, por lo menos en su realización, ya que no en su existencia misma”.

 

Y agrega: “Hay que comprender que la extinción de la obligación no se produce sino porque hay en adelante “imposibilidad de ejecución” y en la medida solamente de esta imposibilidad: la reunión, en la misma persona, de las dos cualidades complementarias y antitéticas de acreedor y de deudor, ‘opone materialmente obstáculos al ejercicio de la acción del acreedor, que no puede proceder contra sí mismo’.

 

No se puede accionar contra sí mismo, y esto es todo: la obligación, a decir verdad, no se ha extinguido; está solamente afectada en sus atributos, en su dinamismo; la confusión de hecho determina la confusión de derecho, y con esta, la parálisis de la relación de derecho; en pura lógica, debería tratarse de la confusión a propósito de la imposibilidad de ejecución”.

 

Aplicando lo anterior al caso traído a colación, ni el ordenamiento jurídico autoriza expresamente extinguir las obligaciones de pleno derecho por confusión, ni el legislador de manera particular habilitó a los ministerios de Transporte y de Comercio Exterior para hacerlo, razón por la cual la deuda por concepto del pago de la contraprestación subsiste. Por tanto, que en una etapa determinada el acreedor y el deudor de esta hubieran sido ministerios, en nada obstaculiza el cumplimiento de la obligación, máxime cuando la Ley 856 de 2003 dispone que los recursos “por percibir y los que se perciban” fruto de las contraprestaciones por el uso y goce temporal y exclusivo de las zonas de uso público las recibirá el Instituto Nacional de Vías, acreedor actual con personería jurídica distinta.

 

Estas circunstancias permiten comparar la situación fáctica del caso con la elaboración doctrinaria, pues aún admitiendo por vía de hipótesis y en gracia de la controversia que la confusión hubiera podido operar en un momento —lo cual en opinión de la Sala no aconteció—, la respectiva obligación sigue siendo exigible y cierta, pues el concurso de las dos calidades está claramente diferenciado.

 

Finalmente, resulta procedente citar apartes de la Sentencia C-691 de 1996, que ratifica las conclusiones de la Sala en tanto las entidades públicas no están habilitadas para eludir las cargas o contraprestaciones que imponga entre ellas el legislador, pretextando unidad de personalidad alrededor de la noción abstracta de Estado, de lo cual seguiría el incumplimiento de normas constitucionales o legales que establecen las competencias y objetivos de los diversos entes de la administración nacional o de las destinaciones específicas para cumplir los fines estatales y, de paso, obviar los controles contables y fiscales por la presunta viabilidad de pleno derecho de la extinción.

 

 El principio de legalidad que informa todas las actuaciones de la administración pública supone una actividad reglada que impone la cancelación o pago de los recursos provenientes de las transferencias —a que alude la Corte en la sentencia en cita— y de la contraprestación bajo estudio y el cumplimiento inexorable de la destinación específica señalada por el Constituyente y el legislador, respectivamente. Expuso la Corte:

 

“Al crear y dotar a las entidades descentralizadas, el Estado las provee con una personería jurídica propia, y la autonomía administrativa y patrimonial que su carácter de descentralizadas supone, sin que por ello la personalidad jurídica estatal sufra mengua o transformación alguna, y sin que la personalidad jurídica de los nuevos entes se confunda con ella para efectos de identificar los derechos y deberes que el ordenamiento radica en cabeza de uno y otros.

 

(…) La Sala responde

 

El fenómeno de la confusión como modo de extinción de las obligaciones no opera por la sola razón de hacer parte de la relación obligacional dos entidades u organismos del Estado. En el caso concreto sometido a consideración, la obligación del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo —antes de Comercio Exterior— de pagar la contraprestación como consecuencia de la autorización para levantar una construcción portuaria sobre la margen izquierda del Río Magdalena, no se ha extinguido por el fenómeno jurídico de la confusión. Los derechos y obligaciones entre los distintos entes que componen el Estado deben cumplirse.

 

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NORMAS
 
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Dec. 1510 de 2.013
C.P.A.C.A.
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