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Esta página contiene cinco (5) jurisprudencias

 

 

{§-0001}    JURISPRUDENCIA

LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO

NULIDAD DE LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL

NECESIDAD DE DEMANDAR EL ACTO DE LIQUIDACIÓN 

INDICACIÓN DEL CONCEPTO DE VIOLACIÓN 

 

CONSEJO DE ESTADO,  SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO, Bogotá D.C., once (11) de agosto de dos mil diez (2010), Radicación número: 76001-23-25-000-1995-01884-01(16941)

 

3.1. La jurisprudencia de esta Corporación ha reiterado la necesidad de que una vez liquidado unilateralmente el contrato sólo se pueda alegar el incumplimiento de las obligaciones a través de la censura de la legalidad del acto administrativo que contiene esa manifestación de voluntad de la administración pública.

 

En efecto, una vez que la entidad pública contratante liquida unilateralmente el negocio jurídico, en los términos establecidos en el contrato o en la ley (artículo 60 de la ley 80 de 1993), al contratista no le es viable invocar como pretensión autónoma el incumplimiento, toda vez que es necesario que se solicite y acredite la nulidad del acto administrativo correspondiente, so pena de que la acción devenga improcedente por ineptitud formal de la misma.

 

Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Sección ha sostenido[1]:

 

“El hecho de que la disconformidad con el acto administrativo que contiene la liquidación sea solo parcial no releva al interesado en obtener un reajuste de la liquidación, de la obligación de demandar la anulación del acto en cuanto no lo encuentre ajustada a la ley. La revisión de la liquidación unilateral del contrato solo puede derivar de la anulación total o parcial, según el caso, del acto administrativo que la contiene.

 

“Reiteradamente se ha pronunciado esta Sala en relación con la necesidad de demandar el acto administrativo a través del cual la administración liquida unilateralmente un contrato, cuando el contratista se queja de la lesión que le produce ese acto y pretende su resarcimiento. Viene para el caso la sentencia de 15 de marzo de 1991, citada precisamente por el apelante pero solo parcialmente, proferida en el proceso radicado al No. 6053, Actor: Eduardo Ojeda Ávila, donde con ponencia del señor Consejero Carlos Betancur Jaramillo, dijo la Sala:

 

“Se hace el recuento precedente para entender el sentido de los siguientes hitos jurisprudenciales ya reiterados:

a)  Ordinariamente los contratos de obra pública y de suministro deberán liquidarse a su terminación normal o anormal, para definir quien debe a quien y cuánto.

b)  Si las partes liquidan de común acuerdo y el acta se suscribe sin salvedades, en principio, no podrá impugnarse jurisdiccionalmente, salvo que haya habido un vicio en el consentimiento de una de las partes que intervino en el convenio.

c)   Si el acta se suscribe con salvedades, el debate jurisdiccional será posible, pero sólo en lo que fue materia de desacuerdo.

“En este evento, no habrá que pedir la nulidad del acta respectiva.

“Se entiende sí que en lo que no hubo desacuerdo el acta permanecerá intangible.

“d) Pero puede suceder que el contratista no comparezca a la liquidación o se niegue a suscribir el acta por tener objeciones en cuanto a su contenido. Aquí, la administración tendrá que liquidar el contrato mediante resolución motivada, o sea por acto administrativo. En esta hipótesis, como la lesión al contratista la produce dicho acto, para efectos del resarcimiento deberá pedirse expresamente su nulidad; petición que no convierte esta acción en una de restablecimiento, porque su índole estrictamente contractual no se pierde con la existencia de la aludida resolución.

 

“(…)”

  

En efecto, una vez media el acto de liquidación unilateral la única forma de controvertir aspectos relacionados con la celebración o ejecución del contrato estatal es mediante el levantamiento del velo de legalidad de que goza el acto administrativo que contiene la misma, circunstancia que torna exigente, como lo ha señalado esta Corporación, la formulación de la causa petendi y el fundamento jurídico de la responsabilidad, pues será requisito sine qua non deprecar la declaratoria de ilegalidad total o parcial del acto que contiene la liquidación así como la indicación y el desarrollo del concepto de la violación en el que se apoya la censura respectiva. 

 

Al respecto, la Sala con especial sindéresis ha puntualizado:

 

“I. La acción intentada.- Es claro que la acción que se ejerció con los propósitos definidos en las pretensiones es de naturaleza contractual, es decir, de aquellos que consagra el art. 87 del C.C.A.; se constata, igualmente, que, en la demanda, se acumularon dos clases de pretensiones, perfectamente acumulables, a saber: Las dos primeras tendientes a dejar sin validez las resoluciones 17422/91 y 3017/92, expedidas por el Director del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, por cuya virtud se declaró el incumplimiento del contrato No. 7189 que tenía celebrado con la Sociedad demandante, se ordenó su liquidación y se dispuso hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria (pretensión primera) y a que se declarase que la actora no estaba en la obligación de hacer pago alguno en razón de dicha cláusula o a que se ordenase la devolución de cuanto hubiere pagado por ese concepto (pretensión segunda).

 

“Las dos siguientes persiguen que se declare la responsabilidad del Fondo Aeronáutico Nacional en cuanto, al no contar con las obras preliminares necesarias, el contratista debió prolongar la ejecución de la obra en 9.1/2 meses (pretensión tercera), circunstancia que supuso sobrecostos que está reclamando en la demanda (pretensión cuarta).

 

“Es importante precisar los dos bloques de pretensiones por cuanto obedecen a causas distintas: las dos primeras se originan en un acto administrativo unilateral de naturaleza contractual mientras que las dos últimas tienen su fuente en hechos que la demandante imputa al demandado.

 

“Ese motivo -en cuanto a la demanda concierne- determina que la exigencia del ordinal cuarto del art. 137 del C.C.A. se cumpla de manera diferente, según que la pretensión tenga origen en actos administrativos o en hechos de las partes.

 

“En efecto, si las pretensiones toman como fundamento los hechos de las partes, la carga procesal del actor quedará satisfecha con la simple invocación de los fundamentos de derecho, pues, en esta materia tiene pleno vigor el principio conocido como iura novit curia, según el cual, es deber del juez la aplicación de las normas que corresponda para los hechos que le presentan las partes y que se prueban en el proceso.

 

“Más exigente es la tarea del demandante cuando de la impugnación de actos administrativos unilaterales, se trata.

 

“En ese evento deberá indicar las normas que estima violadas y el concepto de su violación, exigencia que se estima normal si se considera que el juez administrativo, en principio, no ejerce un control general de legalidad del acto administrativo institución que, por lo demás, está revestida de ciertos privilegios tales como las presunciones de legalidad y de veracidad que, si bien son desvirtuables, dicha tarea corresponde al actor para lo cual debe establecer las normas con las cuales desea que el Juez confronte el acto cuestionado y las razones de incompatibilidad que encuentra entre los extremos a compararse.

 

“(…) Lo dicho no desvirtúa por supuesto, la naturaleza de la acción intentada, pues, como de tiempo atrás, lo han sostenido la doctrina y la jurisprudencia nacionales, la acción procedente frente a los actos contractuales, que se expiden con posterioridad a la celebración del contrato, es la contractual prevista por el art. 87 del C.C.A.

 

“La misma concepción fue acogida por la ley 80 de 1.993 (art. 77) y por la ley 446 de 1.998 (art. 32).

 

Sin embargo, la circunstancia de que el acto administrativo impugnado tenga carácter contractual y que la acción incoada revista idéntica naturaleza no significa que resulte inaplicable la exigencia contenida en el ordinal 4º del art. 137 del C.C.A. que prescribe:

 

‘Art. 137. Contenido de la demanda.- Toda demanda… contendrá:

 

‘4) Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación’.

 

“(…)”[2] (negrillas adicionales – subrayado del original).

 

 

Y, de manera reciente la Sala destacó y reiteró la importancia de señalar el concepto de la violación en este tipo de asuntos, en los siguientes términos[3]:

 

La jurisprudencia de la Corporación se ha pronunciado acerca de la importancia de hacer expreso el concepto de violación de los actos administrativos demandados, como un mecanismo para preservar los principios de congruencia, de defensa y de contradicción:

 

“A pesar de que también se impugnaron las demás normas del acto acusado la Sala no las analizará, en la medida en que no se explicó el concepto de su violación. No puede el juzgador -sin infringir sus competencias- entrar a evaluar la eventual violación de normas superiores que no fueron indicadas como violadas junto con su respectivo concepto de violación, tal y como lo ordena el numeral 4º del artículo 137 del C.C.A.

 

“La disposición en cita debe tomarse conjuntamente con el principio de congruencia previsto en el artículo 170 eiusdem y desarrollo del principio general del derecho procesal de consonancia[4], contenido en artículo 305 del C. de P. C., modificado por el artículo 1° numeral 135 del decreto 2282 de 1989, por cuya virtud, la decisión final del juzgador debe resultar armónica y concordante con las pretensiones formuladas en la demanda, pues en toda decisión que ponga fin a un litigio debe existir una rigurosa adecuación entre lo pedido y lo resuelto, o lo que es igual, una perfecta simetría entre el objeto de la controversia y la decisión judicial que le pone fin a la misma.[5]

 

El numeral 4º del artículo 137 del C.C.A. a cuyo tenor "[c]uando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación" prevé sin duda un presupuesto formal de la demanda, exigencia normativa que, como ha señalado la jurisprudencia, al mismo tiempo demarca para el demandado el terreno de su defensa y delimita los estrictos y precisos términos del problema jurídico puesto en conocimiento del juzgador y, por ende, el campo de decisión del mismo.[6]

 

“(…)

 

“Por manera que en el terreno de la justicia administrativa, orientada por el principio dispositivo, el juzgador -tal y como lo ha señalado reiteradamente la jurisprudencia- requiere para hacer su pronunciamiento de la individualización de las peticiones anulatorias, debidamente apoyadas en las razones de derecho contentivas del concepto de la violación que a juicio del actor conduzcan a la invalidación del acto administrativo atacado. En otras palabras, el fallador está impedido para estudiar temas y para pronunciarse sobre puntos que no fueron planteados y sustentados por el actor, en el escrito de demanda[7].

 

“En tal virtud, en tratándose de las acciones que tienen por objeto ejercer un control de legalidad de los actos administrativos, el accionante al formular la causa petendi tiene la carga procesal ineludible de enunciar en forma puntual y específica las normas que estima infringidas lo mismo que el concepto de la violación, habida consideración que el control asignado al contencioso administrativo no reviste, en estos casos, un carácter general, sino que, por el contrario, se encuentra estrictamente delimitado por los aspectos que el actor le solicite sean revisados.

 

“O lo que es igual, la demanda demarca el debate judicial y –por contera- el juez no está facultado para estudiar preceptos diferentes de aquellos que se adujeron en la demanda, de no ser así, ha dicho la jurisprudencia “se violaría el derecho constitucional de defensa y contradicción que ampara a todo demandado, al resolver el conflicto con base en un punto de derecho que no fue invocado ni debatido”[8].

 

De cuanto antecede se concluye que la Sala no hará pronunciamiento alguno de fondo en torno de los demás preceptos del decreto acusado y por lo mismo se inhibirá parcialmente por inepta demanda.[9]

 

“Como lo ha entendido la Corte Constitucional, las exigencias prescritas en el numeral 4 del artículo 137 del C.C.A. se sustentan en el hecho de que los actos administrativos gozan de la presunción de legalidad, lo cual les permite gozar de la presunción de veracidad o de certeza, sustentada, entre otras razones, en la obligación que tiene la Administración Pública de hacer prevalecer los intereses públicos sobre los intereses particulares y de responder en forma inmediata a la satisfacción de las necesidades urgentes de la comunidad …” (negrillas y subrayado sostenidos adicionales – negrillas y cursivas del original).

 

Como se aprecia, no sólo es imperativo en este tipo de escenarios demandar expresamente la legalidad del acto o actos que contienen la liquidación unilateral del contrato en aras de develar la presunción de legalidad y la fuerza ejecutoria y ejecutiva de que gozan, sino que, de igual manera, es preciso enunciar y desarrollar el concepto de la violación en los términos señalados por el numeral 4 del artículo 137 del C.C.A., so pena de transgredir los derechos fundamentales del demandado al debido proceso y de defensa, sin perjuicio de que los fundamentos de ilegalidad emerjan de forma clara de la demanda, o que se trate de la trasgresión de derechos fundamentales en los términos señalados por la Corte Constitucional en la sentencia C-197 de 1999[10], eventos en que se podrá analizar de fondo la legalidad de la actuación administrativa.

 

3.2. En el caso concreto se aprecia que el demandante corrigió el libelo demandatorio, en el término concedido para ello, a efectos de adicionar las pretensiones del mismo, en el sentido de solicitar se decretara la nulidad de las Resoluciones 1621 y 2481 de 1995, que contienen la liquidación unilateral del contrato de aporte suscrito entre el ICBF y el contratista demandante.

 

Ahora bien, no obstante lo indicado, en el asunto sub examine la demandante se abstuvo expresamente de expresar el concepto de la violación contra los actos administrativos mencionados, tal y como se desprende de la siguiente afirmación que constituye un exordio a los sustratos jurídicos de la demanda:

 

4.2.- De conformidad con lo que se concluye del artículo 137, numeral 4 del Código Contencioso Administrativo, por cuanto se trata de controvertir un incumplimiento contractual y no de la impugnación de un acto administrativo, no es requisito procesal de la demanda la indicación de las normas violadas ni la explicación del concepto de su violación. No obstante, en aras de la claridad de lo que se pretende, CECAN [la Corporación], expone:

 

“(…) En concordancia con los artículos 1603 del Código Civil; 5º #2 y 28 de la ley 80 de 1993, CECAN ejecutó el contrato… con lealtad y buena fe en todas las etapas contractuales, buena fe que por mandato constitucional –art. 83 C.N. – se presume en todas las gestiones que los particulares adelantan en las entidades públicas.

 

“(…)” (fls. 51 a 66 cdno. ppal.).

 

 Además, huelga destacar, que en el extenso fundamento jurídico que se desarrolló en el libelo petitorio en ningún momento se formularon e individualizaron cargos de legalidad contra el acto de liquidación; a contrario sensu, toda la argumentación jurídica estuvo circunscrita a invocar el incumplimiento de la entidad demandada y, por consiguiente, la necesidad de que fueran canceladas las sumas detalladas en el acápite de pretensiones, tanto así, que la censura relativa a la extemporaneidad en la expedición del acto administrativo de liquidación fue introducida con el recurso de apelación, circunstancia que impide su análisis de fondo por tratarse de una modificación sustancial de la causa petendi de la demanda.

 

Y, si bien, se hizo referencia en algunos apartes del respectivo apartado a la vulneración de algunos de los principios de la ley 80 de 1993, tales como los de economía, transparencia y responsabilidad, así como el principio de buena fe y el derecho de defensa del contratista, lo cierto es que revisada en su integridad la demanda, se refuerza la necesidad de proferir fallo inhibitorio en el caso concreto por lo siguiente: i) no se elevaron cargos de legalidad contra el acto de liquidación, ni se enunció siquiera las causales que darían lugar a la anulación, y ii) la sola referencia a la vulneración de disposiciones o preceptos jurídicos, en aras de que se declare un supuesto incumplimiento de la entidad demandada, no permite que el juez estudie de fondo la legalidad del acto de liquidación precisamente porque no existen cargos individualizados frente a los que se pueda adelantar el análisis de legalidad contra el citado acto administrativo; una postura contraria devendría inadmisible puesto que sería el operador judicial el que terminaría confrontando el acto acusado contra las normas invocadas de manera dispersa, circunstancia que no se acompasa con el juicio propio de legalidad de un acto administrativo.  

 

En ese orden de ideas, y dada la ausencia de uno de los presupuestos formales de la demanda[11], propia de procesos en los que se debate o cuestiona la legalidad de un acto administrativo como en el caso objeto de análisis, esto es, la indicación del concepto de la violación, la Sala se inhibirá de decidir de fondo la controversia.     

 

Como corolario de lo anterior, se modificará la decisión apelada para declararse inhibida para estudiar de fondo la controversia por ausencia de uno de los requisitos formales de la demanda, ya que la demandante ni siquiera enunció cargos de ilegalidad contra las Resoluciones 1621 y 2481 de 1995, proferidas por el ICBF Regional Valle del Cauca.

 


[1] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 10 de septiembre de 1998, exp. 11617, M.P. Daniel Suárez Hernández.

[2] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 16 de septiembre de 1999, exp. 12242, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.

[3] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 15 de abril de 2010, exp. 18292, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.

[4] Cita original de Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de octubre 7 de 2009, radicado 18509, C.P. Ruth Stella Correa Palacio: Imperativo legal, como anota Devis Echandía, relacionado con el debido proceso (art. 29 C.N.) y el valor de la cosa juzgada. (DEVIS ECHANDÍA, Hernando. Compendio de Derecho Procesal, Teoría General del Proceso, Tomo I, Decimotercera edición, Biblioteca Jurídica Diké, Medellín, 1994, p. 57).

[5] Cita original de Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de octubre 7 de 2009, radicado 18509, C.P. Ruth Stella Correa Palacio: CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA, Auto de 16 de marzo de 2005, Rad. 27921, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

[6] Cita original de Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de octubre 7 de 2009, radicado 18509, C.P. Ruth Stella Correa Palacio: Vid. CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA. Sentencia del 30 de julio de 1993, Exp. 2262,C.P. Yesid Rojas Serrano y SECCIÓN TERCERA, Sentencia de 8 de junio de 2000, Rad. 11121, C.P. María Elena Giraldo Gómez.

[7] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Sentencia 12 de septiembre de 1996, Rad. 3580, C.P. Manuel S. Urueta.

[8] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Sentencia de 17 de agosto de 2000, Rad. 12640, C.P. Alier Hernández Enríquez.

[9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de octubre 7 de 2009, radicado 18509, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

[10] Corte Constitucional, sentencia C-197 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

[11] “En tratándose de la impugnación de actos administrativos viene a ser ésta la parte de la demanda que requiere mayor esmero en su elaboración [se refiere a los fundamentos de derecho en acciones de impugnación de actos administrativos], no sólo por su significación sustantiva, sino por las consecuencias que para la suerte de la pretensión tiene. Frente a litigios diferentes la fundamentación jurídica será similar a la que se formula ante la jurisdicción ordinaria.

“En los procesos de impugnación se exige una mayor técnica porque fuera de que se deben determinar las normas que se estiman violadas por la actividad de la administración, se tiene que explicar el sentido de la infracción…

“Cuando la ley habla de la expresión de las disposiciones violadas no se cumple el requisito con la simple cita del ordenamiento jurídico a que pertenece la norma o normas infringidas, sino que deben señalarse éstas con toda precisión…

“Pero no sólo deberá expresarse la norma que se estima infringida por el acto, sino que tendrá que explicarse el alcance y el sentido de la infracción, o sea, el concepto de la violación.” BETANCUR Jaramillo, Carlos “Derecho Procesal Administrativo”, Ed. Señal Editora, Sexta Edición, 2002, Bogotá, pág. 213 y 214.

 

 

{§-0002}    JURISPRUDENCIA

LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO

NULIDAD DE LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL 

CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, CONSEJERO PONENTE: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA, BOGOTÁ D.C., VEINTISIETE (27) DE MARZO DE DOS MIL OCHO (2008).- RADICACIÓN NÚMERO: 25000-23-26-000-11533-01.- Si como se indicó, la entidad adoptó mediante acto administrativo la liquidación que la contratista no comparte porque no contiene el reconocimiento de los valores que reclamó directamente a la entidad y que ahora demanda ante esta jurisdicción, fácil resulta inferir que su petición quedó claramente definida mediante un acto administrativo que se presume legal y que goza de propiedades como las de tener carácter ejecutorio y ejecutivo,  por virtud de las cuales, una vez en firme, “es suficiente por sí mismo para que la Administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento” (art. 64 C.C.A.).

 

Cabe igualmente advertir que en el caso concreto el demandante formuló su demanda mediante cuestionamientos claros al acto de liquidación unilateral del contrato, como quiera que afirmó reiteradamente que la entidad le adeudaba sumas de dinero que no quiso reconocer durante la ejecución del contrato, ni en el acto administrativo por medio del cual lo liquidó. Con este propósito solicitó pruebas encaminadas a probar que la entidad aún le adeudaba sumas de dinero por la ejecución de prestaciones derivadas del contrato y en todas las oportunidades procesales manifestó que se había negado a suscribir el acta de recibo final de obras porque en ella no se consignaba el reconocimiento de las sumas reclamadas.

 

Se tiene por tanto que si las pretensiones contenían cuestionamientos, expresos o tácitos, al acto de liquidación unilateral, resultaba necesario pedir su nulidad, conforme lo ha precisado la Sala en varias providencias.

 

Así en sentencia proferida el día 15 de marzo de 1991 precisó:

 

“… puede suceder que el contratista no comparezca a la liquidación o se niegue a suscribir el acta por tener objeciones en cuanto a su contenido. Aquí, la administración tendrá que liquidar el contrato mediante resolución motivada, o sea por acto administrativo. En esta hipótesis, como la lesión al contratista la produce dicho acto, para efectos del resarcimiento deberá pedirse expresamente su nulidad; petición que no convierte esta acción en una de restablecimiento, porque su índole estrictamente contractual no se pierde con la existencia de la aludida resolución.”(Negrilla fuera del texto original).

 

La anterior consideración ha sido reiterada en diversas providencias, en las que se afirmó que si el contratista no impugna el acto administrativo por medio del cual la Administración liquidó el contrato unilateralmente, ya sea mediante los recursos de la vía gubernativa o de las acciones contencioso administrativas, las decisiones adoptadas en tal acto son intangibles y se tornan inmodificables:

 

“La liquidación del contrato implica entonces un ajuste de cuentas definitivo; en ellas se fija lo que a terminación del contrato la entidad quedó debiendo al contratista o lo que este quedó debiendo a aquella, por causa de las obligaciones cumplidas en desarrollo del contrato y las actualizaciones a que pudo tener derecho, o los sobrecostos en que incurrió en razón de la prórroga del plazo del contrato, extremos que generan créditos a su favor que tienen origen en el contrato mismo y que por ende deben ser resueltos en el acta de liquidación; y si el contratista no impetra la nulidad de la misma, no puede luego reclamar adiciones sobre las sumas establecidas que tienen el carácter de definitivas.

 

En el sub iudice el contratista no firmó el acta de liquidación por no estar de acuerdo con ella; habría podido firmarla y mencionar en el acto sus objeciones, lo que le hubiera permitido demandar directamente. Al no firmar el acta, la entidad profirió una resolución de liquidación unilateral del contrato, contra la cual el actor interpuso recurso de reposición, agotando, como lo advierte el mismo en su demanda, la vía gubernativa.

 

Pero lo extraño aquí, es que habiendo agotado dicha vía, el demandante no hubiese demandado la nulidad del acto de liquidación y de la resolución que confirmó su contenido (.. ). El hecho de que la acción sea contractual, como el mismo demandante lo advierte en su escrito de alegaciones, no impedía la impugnación de los actos compresivos de dicha liquidación, ya que la presencia del acto contractual que en alguna forma incida o afecte la relación negocial, no convierte la acción en una de nulidad o de nulidad y restablecimiento, como lo ha reiterado la jurisprudencia”. (Se resalta).

 

Con fundamento en todo lo anterior la Sala, como se explicará en acápite final de estas consideraciones, revocará la sentencia apelada, declarará inepta la demanda presentada por el actor y se abstendrá de hacer un pronunciamiento de fondo sobre las correspondientes pretensiones.

 

(…)

 

4. La decisión

 

Con fundamento en todo lo expuesto y en consideración a que la entidad pública i) se negó a reconocer los valores reclamados por el contratista en diversas oportunidades y ii) liquidó unilateralmente el contrato mediante un acto administrativo en el que decidió que había un saldo a favor del contratista únicamente por $38.099.991.90, se impone concluir que el juez del contrato no puede desconocer lo considerado y resuelto por la entidad, cuando no se impugna la validez del acto administrativo correspondiente.

 

Lo anterior ha sido considerado por la Sala como constitutivo de la inepta demanda, toda vez que el demandante incumplió un requisito sustancial que produce la falta de un presupuesto procesal, el de la demanda en forma.

 

Este vicio está previsto dentro de las excepciones que pueden ser declaradas oficiosamente por el juez, conforme lo dispone el artículo 306 del Código de Procedimiento Civil, razón por la cual la Sala procederá a declararlo aunque el mismo no forme parte de la materia apelada.

 

Es igualmente necesario señalar que la ineptitud de la demanda impide conocer la parte sustancial del proceso y pronunciarse sobre lo pedido. Así lo explica la doctrina:

 

“Para que pueda constituirse la obligación del juez de proveer las demandas, se requieren algunas condiciones que se llaman presupuestos procesales. No sólo deben existir tres sujetos un órgano investido de jurisdicción ordinaria y dos partes reconocidas por el derecho como sujetos de derecho (capacidad para ser parte), sino que deben tener ciertos requisitos de capacidad competencia de los órganos jurisdiccionales; capacidad procesal de las partes,  y en algunos casos el poder de pedir en nombre propio la actuación de una voluntad de ley que garantice  un bien a otros, lo que se llama sustitución procesal.

(...) Faltando una de estas condiciones, no nace la obligación del juez de proveer en el fondo. Aún en este caso tiene una obligación el juez: la de declarar la razón por la cual no puede proveer:

 

Con fundamento en todo lo precedente se revocará la sentencia apelada y en su lugar se dictará sentencia inhibitoria.

 

{§-0003}    JURISPRUDENCIA

 

LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO

 

DEMANDA DE NULIDAD DE LA LIQUIDACIÓN

 

SALVEDADES

 

EQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO 

 

CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, CONSEJERA PONENTE: MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ, BOGOTÁ D. C, DIECISÉIS (16) DE FEBRERO DE DOS MIL UNO (2001). RADICACIÓN NÚMERO: 12660.- C. Liquidación unilateral del contrato. Efectos: 1. Generalidades.-  Liquidar significa hacer el ajuste formal de una cuenta; saldar, pagar enteramente una cuenta. En materia de los contratos la liquidación y más específicamente en el decreto ley 222 de 1983 es el corte de cuentas que tiene como objeto que las partes contratantes, o en su defecto la Administración, establezcan o establezca, respectivamente, con fundamento en el desarrollo del contrato, las acreencias pendientes a favor o en contra de cada uno. La liquidación del contrato procede, generalmente, después de la terminación del contrato.

 

La liquidación del contrato es un procedimiento mediante el cual la Administración y el contratista verifican los hechos, pagos, intereses, obra ejecutada, ítems de obra, balances etc atinentes a la ejecución del contrato; mediante ese proceso deciden todas las reclamaciones a que ha dado lugar la ejecución del contrato; es un acto que, por ende, finiquita la relación existente entre las partes del negocio jurídico; la liquidación tiene la naturaleza de un ajuste final de cuentas.

 

La finalidad de la liquidación del contrato es, como lo ha explicado la jurisprudencia de la Sala "definir quien debe a quien y cuanto".

 

Con base en dichas actas se determinarán las obligaciones a cargo de las partes, teniendo en cuenta el valor de las sanciones por aplicar, o las indemnizaciones a favor del contratista, si a ello hubiere lugar, todo de conformidad con lo acordado en el respectivo contrato.

Si no hubiere acuerdo para liquidar un contrato, se tendrá por firme la liquidación presentada por la Entidad contratante, la cual se expedirá mediante resolución motivada que estará sujeta a los recursos ordinarios por la vía gubernativa.

 

El acta final de liquidación, que deberá ser aprobada por el Jefe de la entidad contratante, si él no hubiere intervenido, presta mérito ejecutivo ante la jurisdicción coactiva contra el contratista y su garante en cuanto de ella resultaren obligaciones económicas a su cargo."

 

La jurisprudencia de esta Sección ha reiterado que a falta de acuerdo entre los contratantes sobre la liquidación del contrato, corresponde a la Administración efectuarla unilateralmente, y que sí ésta no lo hace, puede acudirse ante el juez del contrato quien deberá definir las prestaciones mutuas entre los contratantes.

 

Por lo tanto, la competencia material de la Administración para liquidar el contrato unilateralmente nace, cuando muere la etapa de liquidación bilateral - entre Administración y contratista -, por falta de acuerdo.

2. Efectos de la liquidación unilateral.

 

La liquidación unilateral del contrato por la Administración se traduce en su manifestación de voluntad en función administrativa, que crea, modifica o extingue una situación jurídica; es por tanto un acto jurídico que puede ser controlado en las vías gubernativa y jurisdiccional.

 

Ese acto administrativo de liquidación se presume legal y goza de propiedades como las de tener carácter ejecutorio y ejecutivo, por virtud de las cuales, una vez en firme, "es suficiente por sí mismo para que la Administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento" (art. 64 C.C.A.).

 

Desde antes de la presentación de la demanda que originó este juicio - 26 de septiembre de 1994 - en relación con la actitud del contratista frente a la liquidación o bilateral o unilateral del contrato la Sala, en sentencia proferida el día 15 de marzo de 1991, precisó lo siguiente:

 

"Se hace el recuento precedente para entender el sentido de los siguientes hitos jurisprudenciales ya reiterados:

 

a) Ordinariamente los contratos de obra pública y de suministro deberán liquidarse a su terminación normal o anormal, para definir quién debe a quién y cuánto.

 

b) Si las partes liquidan de común acuerdo y el acta se suscribe sin salvedades, en principio, no podrá impugnarse jurisdiccionalmente, salvo que haya habido un vicio en el consentimiento de una de las partes que intervino en el convenio.

 

c) Si el acta se suscribe con salvedades, el debate jurisdiccional será posible, pero sólo en lo que fue materia de desacuerdo.

 

En este evento, no habrá que pedir la nulidad del acta respectiva.

 

Se entiende sí que en lo que no hubo desacuerdo el acta permanecerá intangible.

 

d) Pero puede suceder que el contratista no comparezca a la liquidación o se niegue a suscribir el acta por tener objeciones en cuanto a su contenido. Aquí, la administración tendrá que liquidar el contrato mediante resolución motivada, o sea por acto administrativo. En esta hipótesis, como la lesión al contratista la produce dicho acto, para efectos del resarcimiento deberá pedirse expresamente su nulidad; petición que no convierte esta acción en una de restablecimiento, porque su índole estrictamente contractual no se pierde con la existencia de la aludida resolución."

 

Del análisis de la sentencia en cita, cuya tesis ha sido reiterada en diversas oportunidades, se desprende que si el contratista no impugna el acto administrativo por medio del cual la Administración liquidó el contrato unilateralmente, ya sea mediante los recursos de la vía gubernativa o de las acciones contencioso administrativas, las decisiones adoptadas en tal acto son intangibles y se tornan inmodificables, intangibles por el juez del contrato.

 

En otro fallo, proferido el día 15 de agosto de 1996, la Sala precisó: "La liquidación del contrato implica entonces un ajuste de cuentas definitivo; en ellas se fija lo que a terminación del contrato la entidad quedó debiendo al contratista o lo que este quedó debiendo a aquella, por causa de las obligaciones cumplidas en desarrollo del contrato y las actualizaciones a que pudo tener derecho, o los sobrecostos en que incurrió en razón de la prórroga del plazo del contrato, extremos que generan créditos a su favor que tienen origen en el contrato mismo y que por ende deben ser resueltos en el acta de liquidación; y si el contratista ni impetra la nulidad de la misma, no puede luego reclamar adiciones sobre las sumas establecidas que tienen el carácter de definitivas.

 

En el sub iudice el contratista no firmó el acta de liquidación por no estar de acuerdo con ella; habría podido firmarla y mencionar en el acto sus objeciones, lo que le hubiera permitido demandar directamente. Al no firmar el acta, la entidad profirió una resolución de liquidación unilateral del contrato, contra la cual el actor interpuso recurso de reposición, agotando, como lo advierte el mismo en su demanda, la vía gubernativa. Pero lo extraño aquí, es que habiendo agotado dicha vía, el demandante no hubiese demandado la nulidad del acto de liquidación y de la resolución que confirmó su contenido ( ) .

 

El hecho de que la acción sea contractual, como el mismo demandante lo advierte en su escrito de alegaciones, no impedía la impugnación de los actos compresivos de dicha liquidación, ya que la presencia del acto contractual que en alguna forma incida o afecte la relación negocial, no convierte la acción en una de nulidad o de nulidad y restablecimiento, como lo ha reiterado la jurisprudencia".

 

(…)

 

Ahora bien, la demanda contiene pretensiones económicas consistentes en que se declare que la contratista incurrió en sobrecostos no previstos en el contrato y que aprovecharon solamente al Departamento, a consecuencia de los cuales se rompió el equilibrio financiero del contrato y en que se condene al Departamento de la Guajira al pago de esos sobre costos indexados más los correspondientes intereses.

 

Sucede por tanto que las pretensiones de la demandante son substancialmente ineptas, como lo pidió el demandado y lo declaró el Tribunal, debido a que no se impugnó la ilegalidad de la liquidación del contrato.

 

Para que resultara próspera la reclamación de restablecimiento financiero del demandante era indispensable que, como ya se advirtió, en primer término, se hubiera atacado y demostrado la ilegalidad del acto de liquidación unilateral y que, en segundo término, se hubieran demostrado los supuestos fácticos y jurídicos que dan lugar al restablecimiento.

 

Es que si está declarado Administrativamente, en el acto de liquidación del contrato, que no quedaron saldos a favor del ahora contratista - actor con ocasión de la ejecución del contrato, y tal acto administrativo goza de las presunciones de legalidad y de veracidad, era necesario su ataque substancial. El restablecimiento económico pedido por parte del demandante está íntimamente ligada al acto de liquidación del contrato puesto que se funda en la existencia de hechos determinantes de sobrebrecostos que se dieron, según lo afirma, durante la ejecución del contrato y con ocasión de la misma.

 

Además, el fundamento de lo pretendido por el demandante fue regulado por el acto de liquidación del contrato; esas peticiones fueron resueltas en él en forma negativa.

 

Resulta ilustrativo referir a lo que afirmó la Sala al pronunciarse sobre una demanda de restablecimiento del equilibrio financiero del contrato en la la cual, de un lado, el demandante no demandó el acto de liquidación unilateral del contrato y, de otro, el fundamento de hecho de sus pretensiones fue la ocurrencia de sobrecostos y de obras adicionales:

 

"La liquidación del contrato, como quedó dicho, implica un ajuste de cuentas definitivo; en ella se fija lo que a la terminación del contrato la entidad quedó debiendo al contratista o lo que éste le quedó debiendo por causa de las obligaciones cumplidas en desarrollo del contrato; y es evidente que las obras adicionales que acomete el contratista, o las actualizaciones a que puede tener derecho, o los sobrecostos producidos en razón de la prórroga del plazo del contrato, generan créditos a su favor que tienen origen en el contrato mismo y que, por ende, deben ser resueltos en el acta de liquidación. Y si el contratista firma el acta de liquidación sin hacer salvedad sobre dichos derechos, o no impetra la nulidad de la misma, no puede luego reclamar adiciones sobre las sumas establecidas que tienen el carácter de definitivas."

 

En el caso concreto, como al que acaba de referir la Sala, el contratista reclamó la declaración del rompimiento del equilibrio financiero del contrato estatal por sobrecostos generados, entre otros hechos, por las prórrogas del plazo contractual, acordadas mediante los contratos adicionales 1, 2, 3, y 4 que se fundaron, según afirmó la demandante, en hechos imprevistos que imposibilitaron el cumplimiento de las obligaciones contractuales en las condiciones de modo, tiempo y lugar inicialmente pactadas.

 

En consideración a lo anterior y a que la Administración se negó a reconocer esos sobrecostos en diversas oportunidades, a que proyectó la liquidación bilateral del contrato sin hacer reconocimiento sobre esos conceptos y a que liquidó unilateralmente el contrato, dando por cierto que no había saldo a favor del contratista; resta concluir que la decisión de la Administración fue la de finiquitar el contrato, bajo el supuesto de que las partes contratantes habían cumplido sus obligaciones contractuales y de que no habían saldos pendientes por pagar.

 

Ese acto administrativo, contentivo de esa decisión, está en firme y produce efectos que el juez del contrato no puede desconocer. En consecuencia, habrán de aceptarse las consideraciones que en el mismo sentido hicieron el Tribunal y el Ministerio Público.

 

La presunción de legalidad de que goza el acto administrativo, no demandado, de liquidación del contrato, condujo a que el Tribunal, acertadamente, declarara a solicitud del demandado la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, relativa a la petición de modo indebido, por no haberse atacado previamente la nulidad del acto administrativo de liquidación.

 

{§-0004}    JURISPRUDENCIA

 

LIQUIDACIÓN UNILATERAL

 

CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, CONSEJERO PONENTE: RICARDO HOYOS DUQUE, BOGOTÁ, D.C., VEINTIDÓS (22) DE FEBRERO DE DOS MIL UNO (2001), RADICACIÓN NÚMERO: 13682.- Por último, afirma el apoderado del ente público demandado que debe darse aplicación al art. 305 del C. de P. C., en cuanto señala que en la sentencia debe tenerse en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio que ocurra después de haberse propuesto la demanda.

 

El demandante no solicitó la liquidación judicial del contrato como se desprende de las pretensiones formuladas en la demanda con lo cual no privó de competencia a la administración para hacerlo, pero esa circunstancia unida a la liquidación tardía por parte de ella, no puede significar que éste estuviese obligado a esperar a que la administración ejerciera su potestades para poder acudir ante el juez administrativo a provocar el control de legalidad del acto administrativo mediante el cual declaró el incumplimiento del contrato.

 

En tales condiciones, la liquidación realizada por la administración deberá entenderse modificada en los términos de la presente sentencia.

 

{§-0005}    JURISPRUDENCIA

 

LIQUIDACIÓN UNILATERAL

 

ARBITRAMENTO Y LIQUIDACIÓN UNILATERAL

 

IMPUGNACIÓN DE LIQUIDACIÓN UNILATERAL 

 

CORTE CONSTITUCIONAL.- SENTENCIA T-481/05.- De otro lado, tenemos que según lo dispuesto en los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993, luego de fracasada la etapa de mutuo acuerdo para la liquidación del contrato estatal, surge para la administración la potestad para efectuarla de manera unilateral mediante acto administrativo, a fin de que la entidad pública establezca de modo definitivo cuál de las partes contractuales es deudora, cuál acreedora y en qué suma exacta; lógicamente, sin perjuicio del derecho que le reconoce la ley al contratista de solicitar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo la nulidad de los actos y la reparación de los daños antijurídicos que se le hayan ocasionado con el ejercicio de esa potestad.

 

 Esta facultad, además, de acuerdo con el texto de la norma, no es un privilegio discrecional de la administración sino que por el contrario se trata de un poder enmarcado dentro de unos términos de Ley, lo que supone que cumplido el supuesto de hecho establecido en el artículo 61 ibídem, la administración debe actuar conforme a lo que ahí se indica a fin de no dejar el contrato en una situación de indefinición permanente que pueda generar responsabilidades para el Estado diferentes a las inherentes a la celebración, ejecución y terminación del contrato.

 

 Así las cosas, tenemos que si la facultad de liquidar unilateralmente el contrato no es discrecional de la administración, entonces, al haber fracasado los intentos de arreglo directo entre CISA y la Gobernación del Valle del Cauca para liquidar de mutuo acuerdo el Contrato de Concesión GM-95-04-017, desacuerdo que se evidencia claramente con la convocatoria a tribunal de arbitramento que realizaron las partes para zanjar sus diferencias en lo que a este aspecto se refiere, no puede concluirse válidamente que ésta última perdió dicha facultad por haber suscrito un pacto arbitral (cláusula compromisoria y compromiso) para liquidar el contrato, en la medida en que dicha potestad era indisponible e intransigible.

 

En estas circunstancias, considera la Sala que la liquidación efectuada por la Gobernación del Valle del Cauca mediante las resoluciones No.095 del 17 de septiembre de 2001 y No.209 del 25 de junio de 2002 es válida y por tanto goza de la presunción de legalidad y veracidad, independientemente de que haya mediado un pacto arbitral para la liquidación del contrato o que la administración haya hecho uso de esa facultad luego de notificada la demanda de convocatoria, toda vez que no era un asunto susceptible de someterse a arbitramento después de configurado el presupuesto establecido por la Ley para que la administración ejerciera esa potestad unilateral.

 

 Entonces, el Tribunal de Arbitramento convocado para dirimir la controversia contractual con CISA no podía en su laudo juzgar la actuación de la administración con relación a la liquidación del Contrato de Concesión GM-95-04-017, pues, como se dijo en el aparte 5 de estas consideraciones, la confrontación de dicha actuación con el ordenamiento constitucional y legal, a efectos de determinar si ésta se ajusta al principio de legalidad que la rige, es competencia exclusiva de la jurisdicción permanente y no de los particulares investidos transitoriamente de funciones judiciales.

 

(…)

 

En efecto, si con la liquidación se pretende definir la situación jurídica entre las partes al término del contrato y si la Gobernación del Valle del Cauca definió la situación con CISA mediante las resoluciones No.095 del 17 de septiembre de 2001 y No.209 del 25 de junio de 2002, al cuantificar en 7.364´438.799 pesos la suma a retribuir a este concesionario, debe concluirse que esta decisión de la administración fue alterada sustancialmente cuando en el laudo del 24 de abril de 2003 se determinó que el Departamento del Valle del Cauca debía cancelar a CISA la suma de 20.743´302.874 pesos por efecto de la ruptura del equilibrio económico, es decir, más del doble del monto que la administración había reconocido en el acto de liquidación a dicho concesionario, sin tener en cuenta que en la liquidación realizada en el acto administrativo se habían definido las relaciones jurídicas entre los contratantes.

 

Si el concesionario consideraba que las resoluciones No.095 del 17 de septiembre de 2001 y No.209 del 25 de junio de 2002 no se ajustaban a los parámetros legales porque no se había reconocido en ellas su derecho al restablecimiento del equilibrio económico o por cualquier otra causa, lo procedente era acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para que ante esa instancia se desvirtuaran la presunción de legalidad y acierto de esas decisiones y se hicieran las declaraciones y condenas que en derecho correspondieran; pero, al parecer, el concesionario dejó precluir esta oportunidad puesto que en el expediente no hay constancia de que haya incoado la acción respectiva contra las resoluciones No.095 del 17 de septiembre de 2001 y No.209 del 25 de junio de 2002.

 

Por tanto, estima la Sala que en el laudo arbitral del 24 de abril de 2003 el Tribunal de Arbitramento constituido para dirimir la controversia suscitada entre CISA y la Gobernación del Valle del Cauca se pronunció implícitamente sobre el alcance de la liquidación unilateral efectuada por esta última en la Resolución No.095 del 17 de septiembre de 2001, desbordando así la competencia del juez arbitral por cuanto a éste le está vedado pronunciarse sobre los actos administrativos proferidos por la administración en ejercicio de sus potestades exorbitantes.

 

En este orden de ideas, el Tribunal de Arbitramento incurrió en un grave defecto orgánico por absoluta falta de competencia, y el Consejo de Estado en un protuberante defecto sustancial al no anular el laudo arbitral proferido por el primero con desconocimiento de las normas legales que regulan la competencia arbitral y la facultad de la administración de liquidar unilateralmente el contrato (artículos 60, 61, 70 y 71 Ley 80 de 1993), así como también los artículos 116, 236 y 237 de la Constitución Política.

 

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NORMAS
 
Ley 80 de 1.993
Ley 1150 de 2.007
Ley 1474 de 2.011
Dec. 019 de 2.012
Dec. 1510 de 2.013
C.P.A.C.A.
Dec. 1082 de 2.015
Normas anteriores
 
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